El nuevo órgano anticorrupción: un análisis crítico

Afin de combatir el fenómeno de corrupción crónica que aqueja a México –y cuyos costos pagamos siempre la mayoría de los ciudadanos–, el Senado propuso la creación de un instrumento específico; pero es claro que la iniciativa senatorial carece de dos elementos fundamentales para cumplir cabalmente su función: el análisis de la calidad de la educación y una evaluación seria del trabajo desarrollado hasta la fecha por la Secretaría de la Función Pública (SFP).

El dictamen presentado el pasado 11 de diciembre por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Primera del Senado de la República –que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución en materia de combate a la corrupción y crea el órgano respectivo– es un documento de investigación de 151 páginas que incluye, entre otros elementos, un análisis de los modelos anticorrupción propuestos, con coincidencias y divergencias.

También, en el ámbito del derecho comparado, estudia los órganos respectivos de otros países y los compromisos adquiridos por el gobierno de México en la materia.

La iniciativa comprende también opiniones de los titulares de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública y la Procuraduría Fiscal, y de representantes de la Procuraduría General de la República, del Consejo de la Judicatura Federal, del Instituto Nacional de Administración Pública, de la Red por la Rendición de Cuentas, de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de Transparencia Mexicana, de la Organización de las Naciones Unidas, y de la Universidad Nacional Autónoma de México, entre otras.

La propuesta de decreto modifica los artículos 73, 107, 113, 114 y 116 de la Constitución e incluye nueve transitorios. La reforma aprobada por la Cámara de Senadores en diciembre de 2013 fue turnada a la de Diputados para su discusión y aprobación en el periodo de sesiones que se inició formalmente el sábado 1.

 

Cuestionamientos

 

De su lectura y análisis concluimos que el documento, para alcanzar el grado de excelencia requerido, careció de dos elementos fundamentales para complementar la visión integral del problema de corrupción permanente que vive el país al omitir el tema de la calidad de la educación y pasar por alto también, una evaluación del origen, desarrollo y comportamiento de la SFP, de las ventajas y desventajas de su desaparición o de su fortalecimiento.

Sin los elementos anteriores de estudio es muy difícil aceptar que la propuesta contenida en la iniciativa descrita es la respuesta que se necesita para hacer frente al grave problema de corrupción en México.

Voces de especialistas en la materia, dentro de las cuales me incluyo, plantean cuestionamientos en torno a la iniciativa aprobada en el Senado en relación con los siguientes aspectos:

Uno. Riesgo de que el órgano anticorrupción sirva para propósitos y fines políticos. ¿Cómo blindarlo para que no se convierta en instrumento de castigo para los enemigos políticos?

Dos. Aumento de instituciones, burocracia y gasto público federales, estatales y municipales. La iniciativa propone replicar la figura del órgano anticorrupción en todas las entidades federativas.

Tres. No es recomendable crear un órgano persecutor de los corruptos pues sólo se pretendería atacar los efectos y no las causas de la corrupción. No es la respuesta a un sistema integral, completo y coherente de rendición de cuentas.

Cuatro. Todos conocemos los enormes espacios de burocracia, tramitología y discrecionalidad en los gobiernos, que son causas detonadoras de la corrupción.

Cinco. La corrupción está, todos lo sabemos, en la forma en que se captan y recaudan los ingresos, en la distribución de los presupuestos (moches finos y burdos), en la contratación de obra pública (contubernio entre empresas privadas y servidores públicos), en la adquisición de bienes y servicios (pago de comisiones las cuales en muchos casos llegan ya a entre 30% y 50% de los montos adjudicados), en el desvío de recursos para fines electorales (compra de personas y de facturas apócrifas o que amparan bienes no recibidos o servicios no prestados) y robo de recursos públicos.

Seis. Carencia de un sistema integral de control y vigilancia en las áreas sensibles de riesgo en los tres poderes de la Unión y en los tres niveles de gobierno.

Siete. La corrupción en el país es sistémica. Todos los participantes en los procesos públicos, con honrosas excepciones de servidores públicos, empresas privadas y prestadores de servicios, quieren meter la mano a los fondos para obtener beneficios indebidos.

Ocho. El órgano anticorrupción sólo fragmentará los esfuerzos desarrollados hasta la fecha por el Sistema Integral de Control Interno del gobierno federal (la SFP) y los avances alcanzados por la ASF del Poder Legislativo, entre otras instituciones.

Nueve. Carencia de mecanismos integrales de comunicación y coordinación, institucionales y procedimentales, con una verdadera visión de Estado, que propicien la integralidad requerida para disminuir y en su caso abatir, como fin último, la corrupción y la impunidad que nos corroen.

Diez. La impunidad finalmente es el incentivo perverso que detona e incrementa la corrupción. México no sanciona los delitos, vivimos en una sociedad impune.

Once. Complicidad e intercambio de complacencias de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los casos en que se afectan intereses políticos, económicos y personales de los poderosos.

Doce. La iniciativa sobre el órgano anticorrupción generará mayor burocracia, discrecionalidad y presupuestos en los tres niveles de gobierno. Se estima su costo, considerando la creación de órganos similares en los 32 estados, en un rango de entre 15 mil y 20 mil millones de pesos (mdp) anuales.

Trece. La creación del órgano anticorrupción y la desaparición de la SFP crearán vacíos de funciones públicas en materia de control interno, auditoría, servicio civil de carrera, obra pública, gasto federal transferido a estados y municipios, y responsabilidades de servidores públicos, entre otras. Los avances alcanzados se irán al cesto de la basura.

Catorce. No puede ni debe permitirse que los titulares de dependencias y entidades nombren a sus auditores internos y externos, pues existe el riesgo de que las revisiones se efectúen a gusto de los responsables por un conveniente intercambio de favores.

Quince. Existen otras corrientes de opinión que proponen la creación de un Tribunal Autónomo que sea responsable de aplicar las sanciones graves en contra de la corrupción detectada por los Órganos de Control y Fiscalización Internos y Externos, lo que daría mayor imparcialidad a las resoluciones, además de que las mismas sólo serían impugnadas por vía del amparo ante el Poder Judicial de la Federación. Las sanciones no graves serían atendidas por dichos órganos.

 

“Supersecretaría”

 

En México vamos por la vida ostentando cargos, ofreciendo apoyos indebidos y presumiendo riquezas mal habidas. Los cargos públicos dan poder y beneficios económicos, sin cumplir los fines y funciones fundamentales requeridos por la sociedad.

Lo prudente, lógico e inteligente hubiera sido revisar la gestión de la SFP –desde su creación en 1983 como Secretaría de la Contraloría General de la Federación– regresando a sus orígenes para reconocer fortalezas y debilidades en estos 31 años, y corregir lo procedente a fin de lograr su fortalecimiento, pues ha sido y es la responsable del Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo, el que de ninguna manera debe quedar como parte de las funciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

La SHCP no puede ser una “supersecretaría” que concentre la recaudación (ingresos y deuda pública), el gasto (proyecto de presupuesto, aprobación y sanción del ejercicio presupuestal), el cobro de impuestos (Ley de Ingresos y auditorías a los contribuyentes), la procuraduría fiscal, el control interno y su vigilancia, y además las auditorías y la evaluación del ingreso, el gasto y la deuda pública. Sería un gran despropósito.

Ahora resulta que la SHCP, fortalecida con la integración de la extinta Secretaría de Programación y Presupuesto, absorberá además las responsabilidades principales de la SFP, que en la iniciativa del Senado también desaparece. El tamaño de la SHCP y su tramo de control son absurdos, pues se transgreden los principios recomendables de una sana administración y los sistemas de pesos y contrapesos requeridos.

La mala calidad de la educación, la pérdida acelerada de valores éticos y morales, la existencia de marcos jurídicos inadecuados, la opacidad, la tramitología, la falta de observancia de las mejores prácticas, la excesiva discrecionalidad, la carencia de estabilidad laboral y de estímulos a la burocracia, así como la impunidad son, todas ellas, las verdaderas causas que propician la enorme corrupción que vivimos.

Según Transparencia Internacional, entre 1998 y 2013, en el Índice de Percepción de la Corrupción, México cayó 51 lugares en 15 años: pasó del sitio 55 al 106 entre 177 países y tuvo una calificación de 34 sobre 100 en el último reporte.

En tiempos recientes conocimos muchos hechos vergonzosos: partidos políticos que trampean sus contabilidades para ocultar sus malos manejos y que se niegan a ser fiscalizados por la ASF; gobernadores que desvían recursos públicos para enriquecerse de manera cínica; líderes sindicales que hacen mal uso de los recursos de sus agremiados y obtienen, por medio del chantaje y la extorsión, apoyos indebidos de los gobiernos; legisladores que cobran cuotas (moches) por apoyos presupuestales; policías, ministerios públicos, jueces y magistrados que venden la justicia al mejor postor; ocultamiento de evasores fiscales; fracciones parlamentarias de las Cámaras que no son transparentes, que hacen uso discrecional de los recursos públicos para beneficio propio, y que se resisten a ser transparentes, entre los más importantes.

Todas estas acciones deshonestas son la verdadera corrupción. Los servidores públicos deben predicar con el ejemplo.

 

Propuestas

 

Sería más fácil, sin necesidad de crear nuevas instituciones, con mayor burocracia y discrecionalidad y un enorme costo económico, evaluar la conveniencia de tomar las siguientes decisiones:

Fortalecer a la SFP evaluando su desempeño y otorgándole más facultades para que cumpla debidamente sus responsabilidades.

Revisar y fortalecer el Sistema de Control Interno Preventivo, el Análisis de Riesgos, las facultades de sanción administrativa y la auditoría forense.

Adecuar el marco jurídico de la administración pública para actualizar los enfoques preventivos (control interno y análisis de riesgos), y punitivos (sanciones), a fin de abatir la corrupción y la impunidad existentes.

Otorgar autonomía constitucional a la ASF, responsable del control externo, fortaleciendo sus facultades de sanción y haciendo más oportuna su fiscalización y la rendición de su Informe de Revisión de la Cuenta Pública ante la Cámara de Diputados. En los 13 años de existencia de la ASF se han logrado recuperaciones de recursos por aproximadamente 70 mil millones de pesos y que han sido devueltos al patrimonio público (erario).

La autonomía constitucional de la ASF no debe afectar ninguna de las atribuciones con que cuenta la Cámara de Diputados. Debe comparecer ante la Cámara de Diputados cuantas veces sea convocada. Otorgar facultades de atracción sobre sanciones administrativas a la ASF, en los casos importantes que lo ameriten.

Eliminar la excepción de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (artículo 2), para que los partidos políticos sean fiscalizados por la ASF. La transparencia y la rendición de cuentas deben ser universales y no pueden admitir excepciones.

En caso de que se mantenga la intención del Legislativo de desaparecer a la SFP, crear entonces una Oficina de Control Interno, dependiente administrativamente de la Presidencia de la República, responsable del Sistema de Control Interno, del Sistema de Análisis de Riesgos, y de la Auditoría Interna Gubernamental, ubicada al mismo nivel de la Consejería Jurídica de la Presidencia.

En virtud del altísimo costo que implicaría para el erario y para los ciudadanos crear el órgano anticorrupción y el enorme trabajo burocrático que representaría hacer efectivo el nacimiento de tales instituciones a escalas federal, estatal y municipal, pareciera más prudente partir de lo ganado con la actuación de la SFP, haciendo las adecuaciones que procedan.

Dar autonomía constitucional al Ministerio Público para que no actúe para satisfacer los intereses políticos de ningún poder y ningún partido político y funcione con total independencia en el ejercicio cabal de su responsabilidad con la sociedad.

En resumen, si no se corrigen las debilidades de la iniciativa de creación del órgano anticorrupción, no tienen sentido ni su nacimiento ni la extinción de la SFP.

Si se desea realmente abatir la corrupción y la impunidad en México, lo que debería hacerse es mejorar la calidad de la educación, rescatar los valores éticos y morales de la sociedad, y fortalecer las instituciones existentes –la ASF, el IFAI, el Coneval, la SFP y el Ministerio Público, entre otras– dotándolas de más facultades de sanción y mayor autonomía, eliminando los grandes vacíos en leyes, normas y reglas de operación, y en los espacios de discrecionalidad y arbitrariedad con que cuentan los servidores públicos.

“Un pueblo sin visión no prevalece”, afirma la Biblia.

 

* Auditor superior de la Federación 2002-2009

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