Y el ómbudsman nacional, al servicio de sí mismo

La situación en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es crítica: Hace un año y medio un estudio del ITAM encontró que dicho órgano se “autolimitaba” en el cumplimiento de sus funciones. Hoy, ese documento sigue vigente y buena parte de la responsabilidad la tienen las “ambiciones políticas” del ómbudsman nacional, Raúl Plascencia, afirma el coautor de ese análisis. Plascencia, quien ahora busca la reelección, se ha mostrado sistemáticamente débil ante Enrique Peña Nieto, además de que dicha instancia sólo resuelve una de cada cien quejas, rehúye el trabajo y suele proteger a los acusados. “Los afectados han tenido que defenderse de la CNDH”, concluye el investigador Miguel Sarre.

En enero de 2013 un estudio realizado por el Programa Atalaya del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) que pretendía explicar algunas fallas en la actuación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos concluyó: “La razón de que las quejas se tramiten mal, de que consecuentemente las recomendaciones a menudo sean deficientes y de que la CNDH se autolimite en el cumplimiento de su mandato y no ejerza o subejerza muchas de sus funciones (…) no obedece a una falta de autonomía, sino a sus convicciones propias y, más específicamente, de su titular y de los visitadores generales”.

Realizado por los investigadores Margarita Labarca y Miguel Sarre Iguíniz, el informe titulado La CNDH ante la alternancia política y la reforma constitucional en materia de derechos humanos y el persistente abuso de la fuerza pública mantiene su vigencia, a decir de Sarre, en momentos en los cuales Raúl Plascencia Villanueva busca su reelección al frente del organismo.

En entrevista, el investigador y catedrático de derecho del ITAM sostiene que el estudio realizado el año pasado buscó ofrecer herramientas a los senadores para evaluar el trabajo del ómbudsman. Se pretendió “demostrar que la autonomía constitucional no es un cheque en blanco ni un acto de confianza. La CNDH no está exenta de controles de confianza”.

Sarre –miembro del Subcomité para la Prevención de la Tortura de la ONU y miembro fundador del Programa Atalaya, creado en 2003 para analizar la gestión de la CNDH– admite un paulatino deterioro del organismo defensor de víctimas de violaciones a los derechos humanos, a pesar de tener un marco legal muy amplio.

“Por facultades legales no ha parado, a eso no se atribuyen las limitaciones. Son limitaciones autoimpuestas en virtud de las aspiraciones políticas de su titular. No se ha actuado con todo el margen legal porque se advierte que está cuidando algo futuro. Ya sea la elección para un nuevo periodo o un proyecto personal, por lo que no se consigue el fin último de la CNDH, que es actuar para evitar la repetición de las quejas.”

–¿Esta tendencia ha ocurrido con todos los ómbudsman? –se le pregunta.

–Creo que ha venido bajando el perfil del titular de la CNDH. Me tocó colaborar con el doctor (Jorge) Carpizo y con el licenciado (Jorge) Madrazo. Ambos tenían un desempeño más comprometido y había mayor credibilidad de la Comisión, pero hubo errores importantes. El que se repitió fue el de aceptar pasar de la (titularidad de la) CNDH a la Procuraduría General de la República. Fueron golpes fuertes para la Comisión y la afectaron muy gravemente desde la perspectiva histórica.

Frente a lo que organizaciones sociales y activistas consideran la peor crisis de derechos humanos que ha vivido México, arrastrada desde la llamada “guerra contra el narcotráfico”, el académico reconoce que el personal técnico de la CNDH ha dado la batalla con su trabajo, “pero el peso final y la responsabilidad mayor está en la voz de su titular, y la postura que ha adoptado, especialmente frente al Poder Ejecutivo, ha sido muy débil. No (existe) una exigencia puntual para que se respeten los derechos humanos, para que se cambien los métodos de trabajo o para que se exijan responsabilidades a áreas de la administración pública”.

Rosario de problemas

El proceso de selección de quien estará al frente de la CNDH para el periodo 2014-2019, al que se inscribieron 21 personas, está en el momento determinante. Entre los aspirantes se encuentra Plascencia Villanueva, que busca un segundo periodo y tomar posesión el 13 de noviembre.

Sarre comparte la opinión de académicos y miembros de organizaciones sociales en el sentido de que, en esta crisis, “la CNDH es parte del problema”, sobre todo en temas como la tortura y los abusos cometidos por militares.

“Es parte del problema por el hecho mismo de no atender el tema de forma más estructural y sistemática, por ocupar el espacio sin hacer lo que debería hacer, porque ha desperdiciado recursos, tiempo y esfuerzos muy valiosos y eso nos trae a un deterioro de la vida pública, que a veces parece que crece en forma exponencial.”

El estudio de Sarre y Labarca revisó la aplicación en la CNDH de las reformas constitucionales de 2011 en materia de derechos humanos, así como el empleo de sus recursos financieros y humanos.

Más allá de dividir el presupuesto (por encima de los mil millones de pesos anuales que el Congreso de la Unión canaliza a la institución, al menos desde 2011) entre el número de quejas recibidas o recomendaciones, “algo que puede ser un indicador, pero no definitivo”, el análisis del Programa Atalaya examinó expedientes de queja “para saber por qué se concluyeron, cuánto tiempo tardaron en trabajarlo, si se llegó a fondo o no”.

Sarre detalla: “De los cerca de 9 mil expedientes de queja que se abren más o menos cada año, se integran un promedio de 90 recomendaciones; la pregunta es ¿qué pasó con el resto de los expedientes?”.

En el caso de las quejas contra la PGR la muestra analizada fue de 48 expedientes; de la Sedena, 42; del Sistema Penitenciario, 44, y 35 quejas vinculadas a la Policía Federal.

Los investigadores detectaron que “en general, la CNDH no pide ampliación o aclaración de las quejas a los quejosos; no se comunica habitual o fluidamente con éstos; omite realizar gestiones para recabar pruebas por sí misma; no entrevista a testigos, raras veces aplica el Protocolo de Estambul para investigar los casos de torturas; transfiere a los quejosos la carga de la prueba; a menudo tiene acceso a evidencias que inculpan a la autoridad pero no las valora adecuadamente; sus solicitudes de informe a las autoridades se hacen generalmente por medio de un ‘machote’; no da vista al quejoso de los informes de las autoridades, y casi nunca actúa de oficio”.

Tras dar cuenta de las facultades legales que ha ido acumulando la CNDH desde su fundación hasta la reforma constitucional de 2011, y que no ha aprovechado, el Programa Atalaya concluyó en su estudio que las “autolimitaciones” y el “subejercicio” que registra el organismo “no obedecen a una falta de autonomía sino a sus convicciones propias y específicamente de su titular y de los visitadores generales”.

La revisión de los expedientes de queja concluidos, seleccionados al azar por Sarre y Labarca, sacó a la luz que para la CNDH el tema central es el apego a plazos y la conclusión pronta de las quejas, de manera que “cualquier gestión que vaya más allá de la mera rutina y de lo mínimo que se puede exigir, parece ser considerado por la Comisión como una inversión de tiempo que alteraría todos los plazos”.

En el caso específico de expedientes abiertos por quejas contra la Sedena, éstas se concluyen “por causales que no parecen haber ido al fondo del asunto” y son cerradas “por orientación”. Así, “las investigaciones de la CNDH son deficientes y por lo tanto no ‘arrojan datos sobre violaciones a derechos humanos’ y si los arrojan, estos datos son ignorados”.

Sobre la “conclusión de expediente por orientación”, los investigadores observaron que “consiste en decirle al quejoso que no es ante la CNDH que debe acudir, sino ante otra autoridad y remitirlo mediante un oficio. Así, la CNDH puede abrir y concluir un expediente en minutos o en un par de días”.

Víctimas de segunda

Sarre reconoce que la última recomendación difundida, la 51/2014, sobre el caso de Tlatlaya, “estuvo bien elaborada, aunque emitida demasiado tarde para la emergencia”, por lo que resalta: Más allá de los casos paradigmáticos o mediáticos que suele tomar de inmediato el organismo, “la verdadera evaluación está en los pequeños casos, en aquellos que de atenderse debidamente podrían evitar los más graves”.

Uno de los temas que el académico considera de suma gravedad es “la desconexión con las víctimas, que ha sido de tal magnitud que los afectados han tenido que defenderse de la CNDH”.

En ese sentido, apunta, el caso más claro es el de los familiares de las más de cien víctimas mortales de San Fernando, Tamaulipas, que solicitan un amparo contra el organismo por haber emitido una recomendación casi tres años después de los hechos. “El hecho de que las víctimas estén inconformes con la CNDH indica que algo anda mal”, asienta Sarre Iguíniz.

Lamenta que la CNDH haya caído en “la rutina de atender quejas, de publicar libros, de dar cursos, y los informes anuales se convierten en un repertorio de dar cuentas de lo que ha hecho, más que una exposición propia de un defensor del pueblo”.

Exprocurador de Protección Ciudadana en Aguascalientes (1988-1990), Sarre resalta la “enorme responsabilidad” que tiene el Senado en la decadencia de la figura del ómbudsman en México: “Se olvida que es una herramienta poderosísima para transformar países, que puede complementar la labor del Poder Judicial, y como institución no debe verse afectada por la falta de legitimación de sus titulares o por el subejercicio de sus facultades”.

Los senadores, apunta, están obligados a hacer una revisión puntual del trabajo que realiza la CNDH a través de sus productos finales: las quejas y las recomendaciones. En tanto, la Cámara de Diputados tendría que vigilar el uso de los recursos públicos, “hacer un análisis de ingresos y sus resultados, medibles en la incidencia que tiene el organismo para transformar el país”.

Para el asesor de la ONU, el reto de los senadores en este proceso de renovación de la presidencia de la CNDH pasará por sopesar con precisión la “garra” y la “vocación” de los aspirantes.

“La función del ómbudsman es sobre todo política, buscar incidir en las políticas públicas. Esto requiere garra para enfrentar al Ejecutivo. Por eso hay que preguntar a los que quieren ser ómbudsman si realmente están en condiciones de exhibir a los altos responsables de la toma de decisiones, de colocar a la autoridad en la disyuntiva de aplicar la ley de arriba hacia abajo y hacia los lados.

“Los senadores tienen que preguntar a los aspirantes si, como hasta ahora, se van a limitar a hacer investigaciones que queden en los bajos niveles de la administración, a caer en la rutina de las recomendaciones, de entrar en el círculo de la existencia de instituciones que violan derechos humanos y de otra que las documenta, sin incidir en cambios para el país”, concluye Sarre.

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