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Análisis crítico sobre el sistema nacional anticorrupción

En el México actual, la corrupción se transparenta pero la impunidad es la constante. Nos hemos convertido en una sociedad sin sanciones, en una sociedad sin consecuencias; en suma, en una República de la Impunidad. La ética política y la moral pública deben ser una premisa cotidiana en la actuación de los actores políticos.

Según el último informe de Transparencia Internacional, en 16 años –entre 1998 y 2014– México cayó 48 lugares en el Índice de Percepción de la Corrupción, al pasar del sitio 55 al 103 entre 175 países evaluados, con una calificación de 35 sobre 100.

De acuerdo con el Semáforo de Corrupción 2013, de Transparencia Internacional, en la encuesta levantada sobre la percepción de la corrupción en México resultó que los partidos políticos, con el 91%; los policías, con el 90%; los políticos y funcionarios con el 87%; y los jueces, con el 80%, son los más corruptos, según la opinión de los mexicanos.

De forma similar, en uno de los reportes presentados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se informó que en México se cometen 12 millones de delitos al año, de los cuales no se denuncia el 85% y sólo terminan en sentencia 120 mil, lo que significa que únicamente se castiga el 1% del total de los delitos cometidos.

En la Universidad de Nueva York se presentó el Índice Global 2013 de la Organización The World Justice Project, en el que México se ubicó en el lugar 77 entre 99 países, debido a sus niveles de impunidad, narcoviolencia e inseguridad, que lo convierten en una de las naciones más débiles en la implantación de un estado de derecho.

En fechas recientes, los legisladores del Partido Acción Nacional en las cámaras de diputados y de senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, presentaron una iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones a los artículos 22, 73, 74, 76, 79, 109, 113, 114, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de crear el Sistema Nacional Anticorrupción.

La iniciativa de referencia se integra en 35 hojas, dividida en los apartados siguientes: Exposición de Motivos; Consideraciones; Sistema Nacional Anticorrupción; Sistema Nacional de Fiscalización; Sistema Nacional de Planeación; Extinción de Dominio, y Proyecto de Decreto.

Los pilares fundamentales que sustentan y articulan la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) se conforman de la siguiente manera:

El Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción.

El Consejo Nacional para la Ética Pública.

El Comité de Participación Ciudadana.

La Secretaría de la Función Pública (SFP) en materia de control interno.

La SFP (designación de auditores externos), la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción, y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en materia de control externo.

La Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción (sanciones penales), y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (sanciones administrativas).

El Sistema Nacional de Fiscalización.

Coordinar la fiscalización

El Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción estará integrado por los responsables de las instancias competentes y tendrá como objetivo coordinar todos los esfuerzos con el fin de implementar políticas transversales en materia de prevención, control, y disuasión de la corrupción, así como la promoción de la integridad, tanto en los ámbitos federal, estatal y municipal, como en los tres poderes de la Unión y en los órganos constitucionalmente autónomos, incluyendo sistemas de coordinación de información y de indicadores de desempeño. Elaborará un informe anual de avances y resultados.

El Consejo Nacional para la Ética Pública será presidido por el presidente de la República y se conformará con el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los presidentes de las cámaras de senadores y de diputados del Congreso de la Unión, los titulares de los órganos constitucionales autónomos federales, el auditor superior de la Federación, el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas y los integrantes del Comité de Participación Ciudadana.

El Comité de Participación Ciudadana se conformará con cinco ciudadanos destacados por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción, designados en la Cámara de Senadores por el voto de las dos terceras partes de los legisladores presentes. Este comité será el órgano ciudadano responsable de canalizar los esfuerzos, opiniones y recomendaciones de las organizaciones de la sociedad civil en el combate a la corrupción.

La SFP subsiste y será responsable del control interno en el Poder Ejecutivo Federal, en materia de prevención, corrección, auditoría, investigación y sanción. Se le restituyen todas las funciones que le fueron suprimidas por la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del 2 de enero de 2013. Se propone fortalecerla. Se le retira la facultad de sanción administrativa a todos los órganos internos de control, incluida la SFP, así como a las contralorías estatales y municipales, la que corresponderá  al  Tribunal  Federal de Justicia  Administrativa.

La ASF, en materia de control externo federal, tendrá nuevas facultades, a saber: llevar a cabo auditorías en tiempo real, eliminando los principios de anualidad y posterioridad a que estaba sujeta; efectuar investigaciones de posibles actos de corrupción; promover presuntas responsabilidades administrativas ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y penales ante la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción; recurrir las resoluciones correspondientes; podrá, en vía de atracción, investigar presuntas irregularidades de las entidades federativas en el manejo de recursos federales (ingresos y egresos); presentar a la Cámara de Diputados informes individuales de auditoría, cuando la revisión sea concluida, teniendo el carácter de públicos; el Informe del Resultado que se presentaba a la Cámara de Diputados será sustituido por el Informe General Ejecutivo del Resultado; los informes de auditoría de las entidades de fiscalización estatales y del Distrito Federal serán públicos; se modifican los plazos para presentar la Cuenta Pública del Ejecutivo Federal al último día hábil de febrero, el Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública al 31 de octubre del mismo año, y la conclusión de la Revisión de la Cuenta Pública por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de diciembre del mismo año; e iniciar la fiscalización a partir del primer día hábil del año siguiente al cierre del ejercicio fiscal.

Tenemos conocimiento de que la facultad exclusiva en materia de sanción económica resarcitoria, en esta iniciativa, se le quita a la ASF, lo que parece un verdadero despropósito. Al 30 de septiembre de 2014 la ASF ha recuperado recursos federales que se han reintegrado al erario público por cerca de 90 mil millones de pesos, en casi 14 años de existencia (www.asf.gob.mx).

Estamos de acuerdo en que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción tengan facultades de sanción económica resarcitoria, cada uno en su ámbito de competencia, pero a todas luces parece absurdo que esta facultad se le quite a la ASF, cuya productividad en esta materia resulta impresionante. En todo caso, estas tres instituciones deberían contar con esta facultad, haciendo más productiva la gestión institucional del Estado mexicano en la recuperación de recursos públicos mal aplicados.

La Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción dependerá de la Fiscalía General de la República (antes Procuraduría General de la República), que ahora es autónoma y deja de depender del Poder Ejecutivo. Será la responsable de investigar y ejercer la acción penal en contra de los servidores públicos y las personas físicas y morales que cometan actos de corrupción en contra del patrimonio público federal. En los casos de presunta responsabilidad administrativa estará facultada, como órgano acusador, para turnar el expediente al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa será autónomo y tendrá facultades para: dirimir controversias entre la administración pública federal y los particulares; imponer sanciones administrativas a los servidores públicos federales y de los órganos constitucionalmente autónomos, así como a los servidores públicos estatales y municipales por irregularidades cometidas en el manejo y aplicación de recursos federales; y a los particulares que incurran en actos de corrupción; imponer a los responsables sanciones económicas resarcitorias (pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias) por los daños y perjuicios al patrimonio público federal (Hacienda Pública Federal y patrimonio de entes públicos federales). Finalmente podrá imponer sanciones para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos responsables de actos de corrupción.

Creación de un Sistema Nacional de Fiscalización que tenga por objeto: coordinar las acciones de los órganos de fiscalización en el país; ampliar el alcance de las revisiones; evitar duplicidades; permitir el intercambio efectivo de información; homologar criterios de planeación, ejecución y reporte de auditorías; y establecer las responsabilidades derivadas del propio sistema.

La iniciativa también propone que se aplique la extinción de dominio de los bienes derivados del enriquecimiento ilícito, con el propósito de cumplir con los tratados internacionales en materia de combate a la corrupción, como la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción, de las que México forma parte y está comprometido a cumplir con sus acuerdos.

Mayor vigilancia social

La creación del SNA tiene los siguientes aspectos positivos: visión integral; apoyo de los partidos políticos; la SFP, responsable del control interno, no desaparece y será fortalecida; se permite una fiscalización más oportuna por parte de la ASF; se crean nuevas instancias como la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa; y se le da participación a la sociedad civil como proponente, promovente, observadora y denunciante, así como coadyuvante en la definición de políticas públicas en la materia.

Los aspectos negativos de la iniciativa son los siguientes: quitar a la ASF la facultad de sanción económica resarcitoria, en lugar de que tanto la ASF como la SFP, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa puedan contar con esta facultad, creando un frente más amplio que sancione la enorme corrupción en el país; la presentación a la Cámara de Diputados de informes individuales de las auditorías realizadas por la ASF una vez que sean concluidas, aproximadamente mil 200 auditorías anuales, hará que su titular comparezca constantemente ante la Comisión de Vigilancia, afectando su labor sustantiva; replicar el Sistema Nacional Anticorrupción en las 32 entidades federativas tendría enormes costos para el erario, estimando presupuestos anuales de entre 15 y 20 mil millones de pesos; carece de opiniones de un mayor número de especialistas en la materia y de más representantes de la sociedad civil, necesarias para fortalecer la iniciativa y alcanzar el mayor consenso posible.

Para aspirar a que la iniciativa tenga éxito se requieren políticas públicas y de acciones inmediatas en las materias siguientes:

Adoptar, como una política pública inflexible, la tolerancia cero a la corrupción y a la impunidad. Sancionar todos los delitos cometidos.

Acabar con la enorme discrecionalidad existente en el manejo de los recursos presupuestales, para lo que es necesario amarrar las manos de los servidores públicos que hacen mal uso de los recursos que pertenecen a todos. El cobro de comisiones (moches) por legisladores que autorizan partidas presupuestarias; el caso de las cámaras de diputados y de senadores, y de los congresos locales, que no son transparentes, que manejan asignaciones presupuestarias como botín personal y que no rinden cuentas de su aplicación; así como los gobiernos estatales y municipales que hacen uso indebido de los recursos federales que se les transfieren para educación, salud, seguridad pública e infraestructura, entre otros.

Crear los mecanismos suficientes para reducir a su mínima expresión los incentivos perversos de la corrupción. Informar a la sociedad de todas aquellas personas físicas y morales, públicas y privadas, que tengan procesos acusatorios por corrupción.

Exhibir públicamente a todos los corruptos a través de sistemas de información permanentes (portales), tanto en el servicio público (SFP) como en observatorios ciudadanos comprometidos con la lucha en contra de la corrupción.

Eliminar del Marco Jurídico las adjudicaciones directas en materia de adquisiciones y obras públicas, que han sido fuente inagotable de corrupción, desvío de recursos y conflicto de intereses.

Hacer públicas las declaraciones patrimoniales de todos los servidores públicos para conocimiento de la sociedad. Revisar y modificar el actual formato y sus contenidos.

Sin excepción alguna, todos los subejercicios presupuestales deben ser reintegrados a la Tesorería de la Federación. Definir reglas.

Actualizar la Ley de Coordinación Fiscal y las Reglas de Operación de los Fondos Federales que se transfieren a estados y municipios.

Marco sancionatorio claro y que se cumpla. Sancionar todos los delitos cometidos, sin excepción alguna. Vigilar estrechamente la actuación de los sancionadores.

Partidos políticos sujetos a fiscalización de la ASF. Modificar el artículo 2 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación para hacerlo posible.

Si queremos cambiar a México debemos empezar por cambiarnos a nosotros mismos. Ante el pobre crecimiento económico, los malos gobiernos, la inseguridad y la corrupción y la impunidad que nos ahogan, debemos adoptar actitudes y conductas que vigilen, denuncien, exhiban y exijan de los gobernantes el cumplimiento cabal del compromiso asumido con la sociedad.

Como imperativo del cambio, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado, tenemos que terminar con las componendas, las complicidades y las corruptelas de los actores, incluyendo gobernantes, servidores públicos, partidos políticos, legisladores, poderes y empresarios (personas físicas y morales), que no han sabido cumplir el enorme compromiso que tienen con la sociedad para responder al reto que asumieron y tienen de cara a la Nación. Todos los actores deben ser congruentes con el compromiso social.

Todos debemos entender que los mandantes somos los ciudadanos y que los servidores públicos son los mandatarios, responsables de cumplir y hacer cumplir el mandato recibido. La sociedad debe utilizar el enorme poder con que cuenta para hacer cumplir la responsabilidad de los gobernantes. El país es de todos y no es patrimonio particular de nadie.  

* Titular de la Auditoría Superior de la Federación en el periodo 2002-2009.

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