La controversia constitucional en materia de monumentos

Como lo resume el autor de este artículo, el abogado e investigador de la Dirección de Estudios Históricos del Instituto Nacional de Antropología e Historia, la recién publicada Constitución de la Ciudad de México ha sido objeto de una impugnación por parte del gobierno federal. Aquí se analizan algunos puntos del artículo 18 que, a su juicio, resultan arbitrarios, como el concepto de “conjuntos arqueológicos, artísticos o paleontológicos”, un galimatías. Paralelamente, se extraña que el documento deje al Centro Histórico, en su dimensión cultural, en manos de la llamada Autoridad de éste, por encima de la Secretaría de Cultura.

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- El pasado 17 de marzo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) admitió los recursos de impugnación de diversos artículos de la recién publicada Constitución de la Ciudad de México. Me ocuparé aquí del artículo 18, “Patrimonio de la Ciudad”, objetado por la Consejería Jurídica de la Presidencia de la República a través de una controversia constitucional.

A juzgar por las declaraciones a diversos medios del consejero jurídico, Humberto Castillejos, dicho órgano presentó la controversia por considerar que la Constitución invade competencias exclusivas del Congreso de la Unión. Al respecto, vale la pena considerar:

1.- En el proceso de elaboración de la Constitución-CDMX hubo un texto primigenio propuesto por el Ejecutivo de la Ciudad –el cual fue resultado de una serie de consultas hechas por la Secretaría de Cultura de dicho gobierno– que respetaba con mucha claridad el régimen de competencias federal y local en lo referente al patrimonio cultural, dejando claras las facultades del gobierno federal sobre los monumentos de interés nacional. Pero esa redacción fue desdeñada por la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) que, inexplicablemente, asumió el procesamiento de esta materia, cuando es claramente de carácter educativo-cultural, no de economía.

Y digo inexplicablemente porque en la historia del país el tema del patrimonio cultural (que incluye como una parte importante los monumentos) siempre se ha considerado de servicio público y de carácter educativo; asumirlo desde la perspectiva desarrollista lo convierte en un tema económico muy peligroso pues lo considera como una mercancía más.

2.- En esa lógica, hay que matizar la impugnación del artículo 18, con la idea de hacer justicia a una facultad que sí tiene el gobierno de la Ciudad. Entiendo que la Consejería Jurídica controvierte una parte del artículo. La Constitución-CDMX legisla en materia de monumentos arqueológicos, históricos, artísticos y paleontológicos que concretamente se abordan en el numeral 3 del artículo, que dice: El Gobierno de la Ciudad y las alcaldías, en coordinación con el gobierno federal, y conforme a la ley en la materia, establecerán la obligación para el registro y catalogación del patrimonio histórico, cultural, inmaterial y material, natural, rural y urbano territorial. Esta misma ley establecerá la obligación de la preservación de todos aquellos bienes declarados como monumentos, zonas, paisajes y rutas culturales y conjuntos arqueológicos, artísticos, históricos y paleontológicos que se encuentren en su territorio, así como los espacios naturales y rurales con categoría de protección.

El numeral citado es un galimatías lleno de arbitrariedades conceptuales jurídicas y de confusión de facultades que hacen desaparecer sus certezas y bondades. La primera parte del enunciado es correcta; sin embargo, el registro del patrimonio histórico es de interés nacional, por tanto facultad del gobierno federal, ya legislado en la Ley Federal sobre Monumentos Arqueológicos, Artísticos e Históricos, según la base de la fracción XXV del artículo 73 constitucional. Cierto es que establece el condicionante de que sea conforme a la ley en la materia, pero no especifica a qué ley se refiere, si local o federal, sobre todo porque de manera arbitraria establece una clasificación muy ambiciosa y confusa referente a múltiples patrimonios, cuando en algunos casos como el llamado patrimonio inmaterial tomado de la Convención de la UNESCO de 2003, y de acuerdo con el ar­tículo 124 constitucional que ahora aplica a la Ciudad de México, es competencia de los gobiernos estatales o el llamado patrimonio natural que obviamente constituye una materia distinta del patrimonio cultural.

Llega a la desmesura de establecer otras clasificaciones que jurídicamente no existen y aún son motivo de fuertes discusiones académicas como el patrimonio rural y urbano territorial, o los llamados paisajes o rutas culturales que pueden ser cualquier cosa, además de que involucraría diversos sectores de la administración pública local e incluso federal. Tal ha sido el caos que ha representado la vigente Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico y Arquitectónico del D. F. (sic). Pero me parece que, en el caso de la impugnación, la razón jurídica le asiste al gobierno federal cuando en ese mismo numeral y ar­tículo dice la Constitución-CDMX que: Esta misma ley (supongo que se refiere a la ley secundaria que se elabore a partir de la Constitución) establecerá la obligación de la preservación de todos aquellos bienes declarados como monumentos, zonas, paisajes y rutas culturales y conjuntos arqueológicos, artísticos, históricos y paleontológicos, que se encuentren en su territorio, así como espacios naturales, rurales con categoría de protección. (no define categoría de protección, en todo caso tendría que decir con declaratoria).

Esto es inconstitucional e ilegal; jurídicamente todo patrimonio arqueológico es competencia exclusiva del Gobierno Federal y para su protección se establecieron los conceptos de Zona de Monumentos Arqueológicos y de igual manera Paleontológicos por la Ley Federal sobre Monumentos. Indistintamente de si son bienes muebles o inmuebles son propiedad de la Nación; y, para el caso de los monumentos artísticos e históricos de interés nacional, también pueden constituir Zonas de Monumentos y pueden ser de distinto régimen de propiedad, pero no existe el concepto arbitrario de conjuntos arqueológicos, artísticos o paleontológicos que señala el artículo 18. Respecto de los espacios naturales o rurales (dos conceptos no comparables) con categoría de protección, es tal la arbitrariedad que no se sabe a qué se refieren. No tienen idea del impacto que tendría en el diseño de políticas públicas y en el presupuesto para su atención.

3.- Sin embargo, pese a estos problemas, me parece que la razón legal no le asiste a la Consejería Jurídica, cuando se refiere genéricamente tanto a los monumentos históricos como a los artísticos (insisto, lo arqueológico y lo paleontológico es propiedad nacional y de jurisdicción federal).

Las entidades federativas sí pueden poseer, considerar y declarar “bienes históricos y artísticos de interés local”, aquellos que representen su historia y cultura locales, ni la Constitución ni la ley federal en la materia se los prohíben; de hecho en diversas entidades existen leyes que declaran sus propios monumentos históricos y artísticos de interés local, siempre y cuando no se refieran a los de propiedad o interés nacional.

4.- Tampoco se puede impugnar la facultad del Gobierno de la Ciudad de legislar en materia de patrimonio cultural, puesto que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de patrimonio cultural, sino sobre monumentos arqueológicos, paleontológicos, históricos y artísticos cuya conservación sea de interés nacional; por ende la materia del patrimonio cultural en su sentido amplio, excepto la fracción XXV del artículo 73, es facultad del gobierno local de acuerdo con el artículo 124 constitucional. Puede declarar sus propios monumentos locales, lenguas, tradiciones, fiestas populares, instituciones y todo aquello que se denomina patrimonio intangible. Por ello afirmo que no todo el artículo 18 puede ser controvertido.

5.- Otra parte de la Constitución-CDMX con problemas es el apartado B del mismo artículo 18. Es contradictorio en sus numerales 1 y 2. Por un lado establece la coordinación en la adopción de medidas para la conservación y gestión de los sitios declarados patrimonio de la humanidad… Pero en el numeral 2, segundo párrafo, señala que en los términos de la Ley (no es explícita a qué ley se refiere y supongo de nuevo que será la ley secundaria que el congreso de la CDMX llegue a expedir) el Centro Histórico de la Ciudad de México quedará bajo la responsabilidad directa del Jefe de Gobierno a través de la Autoridad del Centro Histórico, en todo lo que respecta a la regulación urbana, intendencia, mantenimiento, renovación, restauración y conservación de inmuebles y monumentos históricos. Es claro que se extralimita al olvidar que los bienes Patrimonio de la Humanidad, en este caso, monumentos arqueológicos o históricos, lo son porque antes han tenido una declaratoria de orden federal como zonas de monumentos. Es el caso de los centros históricos, de tal manera que en los rubros de restauración y conservación es el Gobierno Federal, a través del Instituto Nacional de Antropología e Historia, quien tiene facultades que no puede invadir el gobierno de la Ciudad de México.

Finalmente, es discutible el establecimiento de políticas especiales para el llamado Patrimonio de la Humanidad. Jurídicamente me parece ilegal establecer disposiciones especiales para este patrimonio puesto que, en estricto sentido, una declaratoria de este tipo parte de la condición de que exista ya una protección legal en el país que la solicita.

Considero de trascendental importancia apegarse al espíritu y contenido expreso del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Así se podrá confiar firmemente en que la resolutoria de la SCJN confirmará las competencias de ambos órdenes de gobierno, de tal manera que su determinación ayudará a fortalecer no sólo nuestro maltrecho Estado de Derecho, sino a preservar aquellos bienes culturales que tanto valor representan para nuestro país y nuestra ciudad.


Este reportaje se publicó en la edición 2111 de la revista Proceso del 16 de abril de 2017.

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