Amparo sobre publicidad oficial: lecciones y discusiones pendientes

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- La inactividad del Congreso de la Unión para regular el gasto público en materia de comunicación social, es decir, su omisión para legislar en materia de publicidad oficial, se ha declarado inconstitucional por violar la libertad de expresión y por incumplir un mandato constitucional expreso para emitir la ley correspondiente.

En un contexto de alta dependencia de los medios de comunicación respecto de la publicidad oficial, como el de México, la ausencia de esa ley reglamentaria genera un estado de cosas inconstitucional que incentiva la asignación arbitraria de esa publicidad –precisamente por la falta de criterios legales para distribuirla–, con la consecuente restricción indirecta a las libertades de la prensa, resultando de ello un efecto silenciador y otro disuasivo de los medios críticos con el gobierno, el cual, por respeto a la libertad de expresión, tendría que tener un proceder neutral.

Eso que resolvió esta semana la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia se ha calificado de fallo histórico. Coincido plenamente. Acostumbrado a criticar las decisiones de la Corte, en esta ocasión escribo con enorme alegría sobre un precedente que debe consolidarse como un parteaguas en la defensa de los derechos humanos a través del juicio de amparo. Dicho eso, además de celebrarlo me parece que es obligado reflexionar a detalle sobre varias de sus implicaciones.

Antes que todo, no debemos ignorar que la sentencia contó con el voto nada más de cuatro integrantes de una Sala de la Corte. Suficientes para construir por ahora un precedente garantista para el resto de juzgados y tribunales, pero insuficientes para construir una mayoría en el Pleno de la Corte en la siguiente ocasión que se pueda discutir un asunto similar. Más si se tiene en mente que en torno al tema del amparo contra omisiones legislativas, la Segunda Sala sostiene el criterio opuesto.

Para salvar esa posible precariedad y evitar que el fallo de este caso sea una excepción, habrá que exigir que los siguientes nombramientos para sustituir integrantes en la Corte obedezcan justamente a la defensa histórica de derechos humanos realizada por las personas que se postulen a nuestro máximo tribunal. Desatender esta fundamental cuestión de interés público puede resultar en propuestas a modo para conservar el imperante estado de cosas inconstitucional.

Con independencia de ello, por ahora en materia de amparo este precedente nos brinda varias luces de esperanza. La Primera Sala rectifica la decisión del juzgado de primera instancia que en su día había sostenido que el amparo intentado por la organización Artículo 19 resultaba improcedente. Al exponer los argumentos para revocar esa determinación, en varios temas la Sala asume cabalmente su deber como garante de derechos y favorece la efectividad de tal mecanismo de garantía.

Pero antes de hablar de esos avances trascendentales en materia de amparo, merece todo el reconocimiento el trabajo de Artículo 19, porque entre otras cosas da el mejor ejemplo de lo que un litigio estratégico de interés público posibilita. Tradicionalmente el control judicial de las omisiones legislativas se encontraba negado en los tribunales del país, incluida la Suprema Corte, y no obstante, planteó un juicio para cuestionar una vez más esa restricción indebida del amparo.

Sin su demanda, la intervención de la Primera Sala, tan celebrada, no hubiera sido posible. Gracias a su atrevimiento, el juicio de amparo, a partir de este precedente, se acerca al estándar que requiere cumplirse para que sea respetado el derecho a contar con un recurso judicial breve, sencillo, accesible, adecuado y efectivo para la defensa de los derechos humanos. Falta mucho para honrar ese derecho internacionalmente reconocido, pero un poco menos después de dicha sentencia.

Comparto las razones de mi optimismo. Para superar la improcedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas, la Sala recuerda que no hay causal expresa en la Constitución que impida debatir a fondo la invalidez del desacato absoluto al mandato para expedir una ley de parte del Congreso. Así, no permite más que la pereza del Legislativo justifique el incumplimiento de sus obligaciones.

Además, obligar al Congreso a legislar no puede excusarse alegando que con ello se beneficia a una generalidad de personas que no fueron parte del juicio de amparo. En mi opinión, la consolidación de esta tendencia jurisprudencial en la Suprema Corte, que matiza los efectos particulares del amparo, constituye el mayor impacto de este caso. En este punto la Sala nos recuerda que las reformas de junio de 2011 ampliaron el ámbito de protección del amparo para mejorar la garantía de los derechos, especialmente de aquellos con dimensiones colectivas.

Por último, pero no de menor importancia, en la sentencia de la Corte se confirma que las organizaciones que tienen por objeto social la defensa de algún derecho humano cuentan con interés legítimo para acudir al juicio de amparo. Cierto que el caso de Artículo 19 representa el ideal de acreditamiento de este aspecto, su trabajo –enfatizado por la Primera Sala en una parte de su resolución– es de lo más comprometido y serio que hay, pero ello no debe impedir que otros colectivos, organizaciones y personas, transiten este camino reafirmado con este precedente.

En definitiva se puede postular que el amparo se acerca a lo que siempre ha debido ser: un recurso sencillo para defender derechos humanos, un recurso al alcance de todas las personas, un recurso efectivo para combatir todo acto de autoridad que viole derechos. Con todo, hay una declaración en la sentencia que merece criticarse. Una postura asumida por la Primera Sala ya en el tema de fondo sobre la violación a la libertad de expresión a causa de la ausencia de una ley que regule la publicidad oficial. En la parte final de su fallo, se sostiene que no existe un derecho para asignar tal publicidad, un derecho para los medios.

Esta determinación es regresiva al menos en relación con un tipo muy especial de medios, porque disminuye el estándar alcanzado en un propio precedente de la Primera Sala, que incluso cita en su sentencia. Se trata del amparo en revisión 531/2011 resuelto hace más de un sexenio, el 24 de agosto de 2011. En él se concedió el amparo a una radio comunitaria de manera lisa y llana para que una dependencia federal contratara la difusión de publicidad oficial con ella, porque de otro modo, se le privaría del derecho de contratación equitativa de dicha difusión.

No es menor que este caso fuera votado favorablemente por los ministros Zaldívar y Cossío, e incluso en aquel entonces por el ministro Pardo. No es menor este detalle porque lo que en adelante se va a necesitar para hacer del fallo histórico de esta semana una constante, es primero que todo, exigir consistencia en los criterios adoptados por la Corte y ni un paso en sentido regresivo. Buscar esa coherencia permanente en todo lo que analizan quienes integran la Corte incluso puede tender puentes entre sus salas. Porque también hace seis años los ministros Franco y Aguilar Morales formaron una mayoría de tres que amparó a otra radio comunitaria en un tema vinculado a la publicidad oficial. No fue un amparo liso y llano, pero al menos sí asumió el principio de contratación equitativa.

Más importante, si a partir de la sentencia del caso de Artículo 19 el Congreso de la Unión tiene hasta el 30 de abril del siguiente año para emitir la ley reglamentaria del gasto público en materia de comunicación social, y la Primera Sala ha sido respetuosa de no prejuzgar sobre las pautas que deberán establecerse en esa ley –ni tampoco sobre las actuales contrataciones existentes sobre publicidad oficial–, se torna fundamental que en sede legislativa se conozcan y atiendan los fallos precedentes en torno a la publicidad oficial, porque su deber constitucional es prevenir nuevas violaciones a la libertad de expresión. Una vez reconocido que el Congreso no es libre para dejar de legislar, tiene que saber que no es libre de fijar cualesquiera pautas para regir las asignaciones de publicidad, porque lo mínimo es que la publicidad oficial se contrate de manera equitativa y de manera neutral.

Son entonces muchos los retos por delante. Quizá litigar desde ahora para que no se olvide que se debe garantizar el derecho a una distribución equitativa y neutral de la publicidad oficial. Pero también en otros frentes. Ojalá que a este día alguna organización que defienda derechos de las audiencias esté preparando un amparo que se apoye en este precedente para cuestionar la reforma legal del pasado 31 de octubre. Seguro que organizaciones que defienden derechos ambientales, tierra y territorio, también estarán muy atentas. Hay un mundo de posibilidades inauguradas. Una tarea adicional será defender a la Corte. Sí, defenderla si el Congreso se atreve a intentar desacatar su sentencia. Aunque solamente sea en las urnas, necesitamos apuntalar a la Corte cada vez que ella sea nuestro garante.

Este análisis se publicó el 19 de noviembre de 2017 en la edición 2142 de la revista Proceso.

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