El presupuesto, tema dinamitero
CIUDAD DE MÉXICO (apro).- El 23 de abril pasado, el Ejecutivo Federal hizo llegar a la Cámara de Diputados una iniciativa (la "Iniciativa") para reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (la "Ley"). La Iniciativa ha sido duramente criticada, incluso por legisladores del propio grupo político del Ejecutivo como Porfirio Muñoz Ledo, que la ha tachado de inconstitucional. Consideramos que es trascendente analizar de manera sucinta su contenido a la luz de la Constitución y ley aplicable.
El objetivo de la reforma es adicionar un artículo, el 21 ter a la Ley en el sentido de que cuando:
"Se presenten emergencias económicas en el país, la Secretaría (de Hacienda) pueda reorientar recursos asignados en el Presupuesto de Egresos para mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarios de la Administración Pública Federal y fomentar la actividad económica del país, atender emergencias de salud y programas en beneficio de la sociedad”.Cabe señalar desde el principio, que la expresión clave de la reforma a la Ley, "emergencias económicas", es indefinible y fácilmente manipulable aunque se intentara definirla para dorar la píldora, y que la finalidad implícita pero meridiana de la Iniciativa, es: "legalmente" hacer a un lado a la Cámara de Diputados en aspectos esenciales de su competencia -constitucional exclusiva- en la materia presupuestaria.
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Veamos algo de historia. En Inglaterra se dieron varias revoluciones, desde el Siglo XIII, a causa de cuestiones fiscales y presupuestarias. Y no ha sido esa la única nación en que han surgido tales convulsiones políticas y sociales. La independencia de los Estados Unidos obedeció en gran parte a cuestiones fiscales. El renombrado constitucionalista A. V. Dicey, dijo hace muchos lustros: "que hasta antes de que las Constituciones comenzaran a determinar las reglas del gasto, los impuestos autorizados no eran otra cosa que un regalo al monarca". De lo dicho por Dicey, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en un brillante estudio, dedujo que: "con la aprobación del gasto por parte de órganos de representación, se diferenciaron el patrimonio público del Estado y el patrimonio privado de los monarcas. Este es uno de los rasgos característicos del concepto de Estado moderno. Los recursos que tenían su origen en los tributos debían tener un destino establecido por los órganos de representación, incluyendo las asignaciones a la corona. La idea de la representación política no surgió vinculada con la función legislativa del poder, sino con las funciones tributarias y de gasto. Esto explica que aun en el constitucionalismo moderno y contemporáneo las congresos y parlamentos hayan sido flexibles en materia de delegación legislativa pero no en lo concerniente a las facultades fiscales y presupuestarias". Cuando se dan esas delegaciones fiscales y presupuestarias se está ante regímenes políticos no democráticos, abunda el estudio del Instituto de la UNAM. Comenta Spillmann -citado por este último- que en 1887, Bismarck "disolvió al Parlamento cuando se negó a autorizarle un presupuesto para siete años consecutivos". Otros casos, mencionados por dicho Instituto, de atribuciones fiscales y presupuestarias dadas a personajes no democráticos son: el de "Benito Mussolini (Ley del 31 de enero de 1926) y Adolfo Hitler (Ley de Autorización de 1933). La Constitución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, de 1922, disponía que el presupuesto general de la URSS y de cada una de las repúblicas federadas sería aprobado por el Comité Central Ejecutivo de la Unión y en su nombre por el presidente, quien era el órgano supremo político, legislativo y administrativo de la Unión. La Constitución china en vigor, asigna la potestad tributaria y presupuestaria al Consejo de Estado, compuesto por el primer ministro, los viceprimeros ministros y los ministros".-------
Veamos ahora qué dice nuestra Carta Magna. El artículo 74 de la Constitución establece: "Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:- Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos".
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La Ley por su parte, establece en sus artículos 19, 20 y 21, casos muy acotados de adecuaciones al presupuesto de egresos aprobado por los diputados, en el año respectivo. Estos artículos son un reflejo, aunque no diáfano totalmente, de lo establecido en el artículo 126 de la Constitución antes citado y comentado por Tena Ramírez. Las adecuaciones post facto del presupuesto en lugar de requerir cada año, la expedición de una ley conforme al 126, se pueden hacer a la luz de lo establecido en los artículos 19, 20 y 21. Pero éstos se limitan con precisión técnica a gastos adicionales con motivo de aumentos en los ingresos públicos o en reducción de los gastos por disminución de los ingresos previsto en la Ley de Ingresos, bajo condiciones rigurosamente señaladas en tales artículos de la Ley. Artículo 19. "El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos, con cargo a los excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la Ley de Ingresos o de excedentes de ingresos propios de las entidades, conforme a lo siguiente: ..... II .... III.... IV.... V... " Artículo 20. "Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos podrán autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en sus respectivos presupuestos, con cargo a los ingresos excedentes que en su caso generen, siempre y cuando: I... II..." Artículo 21. "En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá aplicar las siguientes normas de disciplina presupuestaria:- La disminución de alguno de los rubros de ingresos aprobados en la Ley de Ingresos, podrá compensarse con el incremento que, en su caso, observen otros rubros de ingresos aprobados en dicha Ley, salvo en el caso en que estos últimos tengan un destino específico por disposición expresa de leyes de carácter fiscal o conforme a éstas se cuente con autorización de la Secretaría para utilizarse en un fin específico, así como tratándose de ingresos propios de las entidades de control directo. En caso de que no pueda realizarse la compensación para mantener la relación de ingresos y gastos aprobados o ésta resulte insuficiente, se procederá en los términos de las siguientes fracciones;
- La disminución de los ingresos totales del Gobierno Federal, asociada a una menor recaudación de ingresos tributarios no petroleros...