Chile: Consulta fraudulenta

Sebastián Piñera, presidente de Chile. Foto: AP
Sebastián Piñera, presidente de Chile.
Foto: AP

VALPARAÍSO (apro).- Plegándose a los deseos de empresas mineras y energéticas que buscan explotar los últimos territorios en los que habitan los pueblos indígenas, el presidente Sebastián Piñera promulgó –el viernes 22 de noviembre en el cerro Ñielol de Temuco- un inconsulto Reglamento de Consulta Indígena, emanado bajo Decreto Supremo N° 66.

Con este mecanismo se pretende –en apariencia– dar cumplimiento a la necesidad de normar el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, mejor conocido como Convenio 169 de la OIT.

Este Convenio –que rige en Chile desde el 15 de septiembre de 2009-  establece el deber de consultar a los pueblos originarios respecto de proyectos de inversión, leyes y actos administrativos que les afecten.

A pesar de que ningún pueblo originario adhirió a la redacción final de este reglamento (el cual ni siquiera fue dado a conocer el día de su firma), Piñera lo presentó como el resultado de un proceder participativo y democrático: “convocamos a todas las comunidades y pueblos originarios del país, y participaron todos aquellos que quisieron hacerlo, que por lo demás fue la inmensa mayoría, ya que ninguna comunidad o pueblo originario fue excluido de este proceso”.

El mandatario aseguró en esa ocasión “que los proyectos de ley o de reforma constitucional y actos administrativos que afecten directamente a los pueblos indígenas, les serán consultados”.

Los más contentos con la puesta en marcha de este Reglamento fueron los empresarios. El derechista diario El Mercurio –en editorial de 28 de noviembre-  expresó que “cabe acoger con beneplácito este avance, con la esperanza de que estas disposiciones reglamentarias mejoren al menos en parte los problemas de incertidumbre y freno al desarrollo de las zonas correspondientes ya tantas veces producido por el Convenio 169”.

Este diario afirmó que proyectos por un monto de 33 mil millones de dólares “sólo en lo que a inversiones mineras y eléctricas se refiere” han sido paralizados como resultado de la aplicación de este convenio internacional.

El presidente del Consejo Minero –que agrupa a las industrias de la gran minería que operan en Chile- Joaquín Villarino, definió la firma del reglamento como “una buena noticia”, según se consigna en el portal Minería Chilena ese mismo 22 de noviembre.

Dos días antes, Piñera y Villarino compartieron mesa en la cena anual del Consejo Minero. Según nota de prensa Las trastiendas de la cena del Consejo Minero, publicada por El Mercurio el pasado domingo 24 de noviembre, en este encuentro se abordaron los problemas que enfrentan las mineras y las empresas energéticas ante la cada vez más poderosa oposición de las comunidades indígenas a su accionar.

Sin embargo, en la misma nota se comenta que estas dificultades llegan después de un periodo esplendoroso para ellas. “Mal que mal, para las grandes mineras Chile ha sido un paraíso donde invertir: un edén que quieren mantener”.

Según el economista experto en tributación de empresas mineras, Julián Alcayaga, las grandes mineras han sacado de Chile desde 1990 a la fecha –en cobre según su valor actual– alrededor de 280 mil millones de dólares. En ese mismo periodo han invertido poco menos de 25 mil millones de dólares y han pagado algo más de 20 mil millones de dólares en impuestos.

El rechazo

Entre los pueblos originarios, la noticia de la firma de este reglamento cayó muy mal. El pueblo Kawésqar –que habita en Puerto Edén junto a los canales australes de la Región de Magallanes– lo calificó como “ilegal”. En un comunicado difundido el pasado 28 de noviembre, señalaron:

“En los casos de los proyectos de inversión (el Reglamento dirige) la consulta a los procedimientos comunes del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), asimilación que en ningún caso autoriza el referido convenio”.

En declaración pública dada a conocer el mismo 22 por la Alianza Territorial Mapuche –uno de las organizaciones más influyentes de este pueblo originario– se denuncia “que la llamada ‘consulta indígena’ en Chile inicia el proceso de pavimentación institucional de los proyectos de inversión de la industria extractiva e invasión de los ecosistemas de la tierra como ya ocurre, sólo que se titulará: ‘proyecto aprobado previa consulta con los afectados’”.

En entrevista con Apro,  el representante del Pueblo Rapanui en el consejo Nacional de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), Dinko Tuki, afirma que “ese 22 de noviembre fue un día histórico para Chile porque ese día el presidente Piñera sentó a todos los pueblos de Chile en la picana, igual como hicieron los españoles con Caupolicán (legendario guerrero mapuche)”.

De acuerdo con lo señalado por Tuki, este reglamento no se originó “en un proceso que haya contemplado la buena fe” y “ni siquiera fue aprobado en el Consejo Nacional de la CONADI”.

Tuki señala que este Reglamento “no cumple con los requisitos básicos de consulta indígena establecidos en el Convenio 169”. Se refiere fundamentalmente al hecho que no considera el consentimiento de las comunidades indígenas a la hora de decidir la realización o no de proyectos que les incumben.

 

La negación

El Convenio 169 fue aprobado por el Parlamento el 5 de marzo de 2008, siendo promulgado el 15 de septiembre de aquel año con la firma de la presidenta Michelle Bachelet. Desde entonces se hizo evidente la voluntad transversal de la elite política chilena de limitar el alcance de este Convenio.

Expresión de esto es que, poco antes de su aprobación, parlamentarios de la derechista Alianza por Chile y de la entonces gubernamental Concertación por la Democracia, acordaron –en la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados– que la ratificación de dicho instrumento jurídico debía ir acompañada de una “Declaración interpretativa” que tenía por fin limitar su alcance.  La OIT  rechazó de plano esta posibilidad.

El Tribunal Constitucional (TC) también intervino en el mismo sentido. Así lo destacó el miembro del Foro Permanente de la ONU sobre Asuntos Indígenas, Bartolome Clavero, en la columna Chile: Fraude al Convenio 169 (diario El Mostrador, 30 de septiembre de 2009):

“En vez de concluir, conforme a los principios internacionales sobre cumplimiento de los tratados, que, de ratificarse el Convenio 169, Chile se compromete a proceder a todas las reformas internas necesarias, sin excluir las constitucionales, para llevarlo a debido cumplimiento, el Tribunal Constitucional afirma (en) su peculiar interpretación, (que) el derecho indígena a la consulta ‘no importa una negociación obligatoria, sino que constituye una forma de recabar opinión, misma que no resultará vinculante’. El requerimiento de consulta por parte del Convenio así resulta para este alto Tribunal, como (…) ‘un mecanismo de participación que no tiene carácter vinculante’.

Tal como se establece en el artículo 38 del Convenio 169, un año después de su ratificación éste entró en vigor. Dicho plazo tiene como objetivo que los estados hagan las adecuaciones y reformas jurídicas y políticas necesarias para su plena aplicación. Sin embargo, en ese periodo el gobierno de Bachelet actuó en sentido contrario.

Su ministro secretario general de la Presidencia, José Viera Gallo impulsó la dictación del Decreto Supremo (DS) N° 124, que tenía como propósito limitar el artículo N° 6 del Convenio 169 de la OIT sobre la consulta y participación de los pueblos indígenas. Este DS 124, que fue ampliamente resistido por los pueblos indígenas, fue promulgado el mismo día de la entrada en vigencia del convenio 169.

Piñera, desde que asumió su mandato en marzo de 2010, mantuvo una política muy similar a la de su predecesora. En marzo de 2011 el Ministerio de Planificación –encabezado por el economista Joaquín Lavín- volvió a impulsar un Reglamento para la aplicación del Convenio 169. Con ese objetivo, organizó un proceso de “Consulta de institucionalidad indígena”. Este buscaba acuerdos sobre cuatro grandes temas: reforma constitucional; reglamento del SEIA; Consejo de Pueblos Indígenas, y reglamento de consulta Indígena. Esa “consulta de institucionalidad” fue ampliamente rechazada por los indígenas, que exigieron que primero se derogara el Decreto 124, y se acordara un nuevo Reglamento de Consulta ajustado a los estándares internacionales.

En septiembre de aquel año, ante los cuestionamientos a la “consulta de institucionalidad”, el gobierno suspendió el proceso. Entonces la Conadi –en la que hay ocho representantes de los pueblos indígenas elegidos por ellos– dio forma a la “Comisión de Consulta” conformada por consejeros indígenas y que tenía por fin organizar un nuevo proceso de Consulta.

Sin embargo, el gobierno impidió el desarrollo de esta comisión y rehusó derogar el Decreto 124.Paralelamente desarrolló –en forma inconsulta- el Reglamento del SEIA (con la finalidad de asumir el proceso de consulta requerido en el Convenio 169) el que finalmente se publicó en el Diario Oficial el 12 de agosto de 2012.

Diversas organizaciones indígenas como el Consejo de Pueblos Atacameños presentaron -el 11 de septiembre- un Recurso de Protección que solicita dejar sin efecto este Reglamento de SEIA. Pedían que se impusiera “a los órganos del Estado de Chile la obligación de materializar su deber de consultar a los pueblos Indígenas contemplado en el artículo 6 del Convenio N° 169 de la OIT, conforme a lo estándares a lo que el Estado se encuentra constitucionalmente e internacionalmente obligado”.

Ese mismo mes de agosto de 2012 el gobierno presentó, intempestivamente, una propuesta de reglamento de Consulta Indígena. El principal interés del gobierno por gestionar rápidamente este instrumento se originó en un fallo de la Corte Suprema de 27 de abril de aquel año. Entonces dicho tribunal revocó la Resolución de Calificación Ambiental que aprobaba el proyecto El Morro por no haberse consultado su realización a las comunidades diaguitas afectadas.

Por el monto involucrado en la inversión (cuatro mil millones de dólares) y por el hecho de afectar a una de las mayores empresas mineras del mundo -la canadiense Goldcorp- el empresariado presionó por acabar con las trabas que imponía el Convenio 169.

Los primeros días de noviembre de 2012 el Relator Especial de Naciones Unidas para Pueblos Indígenas, James Anaya, presentó a Chile un informe con observaciones a la “Nueva normativa de consulta y participación indígena de conformidad a los artículos 6° y 7° del Convenio N° 169” (que era como se llamaba el proyecto de Reglamento del gobierno chileno). Anaya fue lapidario puesto que expresó que “resulta ineludible realizar ajustes y modificaciones al texto actual de la propuesta, en vista de las normas internacionales en esta materia”.

Puntualmente expresó que el deber de consultar que tienen los estados no sólo se funda en los artículos 6 y 7 del Convenio 169 sino que también está regulado por otros instrumentos internacionales aprobados por Chile incluyendo la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas; el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

El Relator Especial Anaya destacó en su informe “que las normas internacionales aplicables establecen un estándar específico de obligaciones estatales, en relación a medidas que autorizan proyectos de inversión o desarrollo o concesiones en territorios indígenas o sus cercanías”.

Sostuvo que dicho estándar se origina “en el deber de proteger los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos (el que) entre otros derechos, comprende, como mínimo a) la consulta previa y, en algunos casos, consentimiento, b) la realización de estudios de impacto, y c) la participación en los beneficios”. Este último punto no aparece ni mencionado en el Reglamento impulsado por Piñera.

El gobierno chileno ocultó este informe y envió una comitiva de cuatro personas a Tucson, Texas, con el fin de convencer a Anaya de cambiar los términos de su informe. Dicha comitiva estuvo encabezada por el abogado asesor del presidente en asuntos indígenas Matías Abogabir. Sin embargo, Anaya se mantuvo firme y justificó conceptualmente la validez de su informe.

Incluso señaló que si el gobierno chileno seguía ocultándolo, él lo daría a conocer. Los representantes chilenos, sin argumentos, terminaron por acoger el informe de Anaya y lo dieron a conocer el 28 de noviembre.

Este informe cayó como bomba en el seno del Gobierno puesto que minaba su propuesta de Reglamento justo antes que se desarrollara -el 30 de noviembre de 2012- el Encuentro Nacional de Pueblos Indígenas, en Santiago.

Esta instancia fue promovida por los asesores de Piñera quienes querían que allí se aprobara la propuesta gubernamental. Ocurrió lo contrario: por resolución de mayoría, los delegados indígenas resolvieron rechazar el proyecto de Reglamento del Gobierno, y exigieron se aplicaran las recomendaciones del Relator Anaya.

Sin embargo, el gobierno se desentendió de las recomendaciones del Relator, y siguió adelante con su propuesta. En marzo de 2013, el Ministerio de Planificación anunció la creación de una “mesa de consenso” entre ministerios y las organizaciones indígenas que aceptaron continuar con el proceso de reglamentación teniendo como base la propuesta del Gobierno.

Después de seis meses de operación, periodo en que los representantes del Pueblo Rapa Nui, Aymara, Likanantay, Kawésqar, Quechua y una mayoría de organizaciones mapuche se retiró por falta de garantías, el gobierno decidió ratificar su proyecto a cualquier precio, suscribiendo sin respaldo alguno el Reglamento de Consulta anunciado por Piñera en Temuco.

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