Programación y Presupuesto, centro de pugnas intersecretariales

Programación y Presupuesto, centro de pugnas intersecretariales
Salinas suprime la Secretaría que lo vio hacer en las funciones públicas
Carlos Acosta
Forjadora de hombres de fama pública —dos presidentes de la República, un regente, diputados, senadores, un gobernador electo y un funcionario presidencial con poderes de supersecretario—, la Secretaría de Programación Presupuesto desaparecerá prácticamente por las mismas razones que le dieron vida: hacer más eficiente y coherente la conducción de la economía del país

Su creador, José López Portillo, dijo, en enero de 1977, que con ella se haría “más oportuna y eficaz la intervención del Estado en materia económica” Justamente quince años después, Carlos Salinas de Gortari dice que la fusionará con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para “fortalecer la cohesión de la política fiscal y financiera” y contribuir a consolidar la recuperación económica
Nacida bajo el signo del conflicto y la polémica, la Secretaría de Programación y Presupuesto tuvo, en dos sexenios y medio de existencia, siete titulares (El subsecretario Rogelio Gasca Neri, sucesor de Ernesto Zedillo, no adquiere el rango de secretario; estará al frente del despacho hasta que el Congreso resuelva sobre la desaparición de la Secretaría)
Para José López Portillo, el eje de la reforma administrativa que emprendió tan pronto asumió el poder, era la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto, a la que correspondía, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, creada en diciembre de 1976, “el manejo global del proceso de planeación económica y social desde su concepción hasta su evaluación”
En virtud de ello, asignó a la SPP un cúmulo de facultades —repartidas antes entre las Secretarías de Hacienda, de la Presidencia y del Patrimonio Nacional— que le dieron enorme poder y un papel hegemónico en la conducción de la economía, pero que también, por ello mismo, la hicieron centro de disputas, conflictos y pugnas intersecretariales
Por lo menos hasta 1986, con la salida de Jesús Silva Herzog de la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Programación fue protagonista de enconadas luchas en el gabinete presidencial
El primer secretario fue Carlos Tello Macías, quien alentó a López Portillo a crear la dependencia con el fin expreso de impulsar la presencia del Estado en la economía por vía del gasto público Tello representaba la renovación y el cambio en el tradicional uso y asignación de los recursos gubernamentales, en beneficio de las condiciones de vida de la población Pero no duró ni siquiera un año en el puesto Una encendida polémica con el secretario de Hacienda, Julio Rodolfo Moctezuma Cid, lo obligó a renunciar
Tello y Moctezuma no se pusieron de acuerdo sobre las prioridades de la política económica y el uso de los instrumentos de la misma política económica Y no podían hacerlo: tenían formación distinta, concepciones del desarrollo diferentes Sus propuestas siempre se encontraron: Tello quería la expansión racional de la economía sin dañar el bienestar de la población Moctezuma era más afín a las fórmulas fondomonetaristas: contracción económica, sin importar el sacrificio social, como base para la recuperación de la economía
Ambos renunciaron en noviembre de 1977, para “no dificultar la instrumentación de la política económica y social” definida por López Portillo Tello se retiró y regresó hasta 1982 para darle forma a la nacionalización de la banca Fue director del Banco de México los últimos tres meses del gobierno lopezportillista Con De la Madrid no tuvo cargo alguno y con Salinas de Gortari fue, primero, presidente del Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad y, después —y todavía—, embajador de México en lo que era la URSS Por su parte, Moctezuma Cid tuvo efímeros pasos por el banco Somex y por Pemex Hoy día no tiene cargo público
El primer año de gobierno de López Portillo y la pugna Tello-Moctezuma definieron la coexistencia entre SPP y Hacienda siempre en pleito
En el cambio de titulares los papeles se trocaron En Programación quedó Ricardo García Sainz, y en Hacienda David Ibarra Muñoz El primero, con ideas y tesis similares a las de Moctezuma Cid; proempresarial recalcitrante, le llamaron El segundo, como Tello, quería un Estado más activo en la economía
En las reuniones de gabinete, García Sainz —que recientemente se alejó de servicio público para asumir la dirección general de la privatizada Mexicana de Aviación— era acusado con severidad, ante el Presidente, de ineptitud: no pudo consolidar un equipo de trabajo eficiente y unido, ni conciliar las diferencias con Hacienda, ni pudo darle forma al Plan Global de Desarrollo, responsabilidad que tenía como secretario de Programación y Presupuesto
García Sainz duró apenas un año y cinco meses: renunció el 16 de mayo de 1979 Ibarra Muñoz se quedó hasta septiembre de 1982
A la salida de García Sainz, López Portillo tenía ya en claro que las responsabilidades de SPP y Hacienda, por estar tan estrechamente vinculadas, generarían siempre un conflicto Obviamente, era impensable desaparecer a Programación y Presupuesto —”eje de la reforma administrativa”— y dejarle a la Secretaría de Hacienda, como antes, la responsabilidad del gasto público
Intentó darle una salida al problema con la creación, en agosto de 1979, de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento, que estaría —está— integrada por los secretarios de Programación y Presupuesto, Hacienda y Crédito Público, Comercio y Trabajo (Con De la Madrid se le agregó la Contraloría General de la Federación) También participan dos subsecretarios de las dos primeras dependencias y uno por cada una de las demás El director general del Banco de México y un director adjunto del mismo participan en la Comisión en calidad de invitados
Entre los considerandos del acuerdo presidencial que crea esa comisión está el reconocimiento implícito de los problemas que creaba el conflicto entre SPP y Hacienda: “resulta conveniente estructurar un mecanismo que garantice la coordinación, la comunicación y la efectividad de las acciones de las dependencias y entidades” en relación con los programas de gasto y el financiero
La primera y más importante función asignada a la Comisión era “cuidar que las decisiones que se tomen en materia de gasto público (SPP) y su financiamiento (SHCP) mantengan congruencia en su contenido y con la planeación nacional del desarrollo, formulando las recomendaciones necesarias para asegurar la compatibilidad”
Luego de García Sainz, López Portillo puso en Programación y Presupuesto a Miguel de la Madrid, uno de sus más cercanos colaboradores Asumió el cargo en mayo de 1979 Su tarea no era otra sino la de fortalecer internamente a la Secretaría y darle la presencia y la forma que el Presidente había concebido
De la Madrid no tuvo mayor problema para lograrlo: su experiencia de casi quince años en los medios financiero y económico le permitieron entenderse mejor con David Ibarra, además de que tenía más en claro el papel de SPP en la conducción de la economía
A casi un año de asumir el cargo, presentó —abril de 1980— el Plan Global de Desarrollo, en el que se establecían las metas precisas de crecimiento del país para los dos años que le quedaban al sexenio, e incluía estimaciones generales para el resto del siglo Con bombo y platillo fue anunciado el PGD Era, se decía, el único proyecto viable para sacar al país del bache y hacerlo próspero
El optimista Plan, sin embargo, nada pudo hacer para fortalecer al país ante los embates internos y externos que lo asechaban y que, a la postre, lo arrasaron dos años después, en 1982: devaluaciones estrepitosas del peso, fugas de escándalo, endeudamiento externo irracional, déficit alarmante en el comercio externo, desequilibrio total en las finanzas públicas y todo lo que se padeció después
No obstante que el PGD no acabó con la vulnerabilidad de la economía Nacional, De la Madrid fue destapado, 125 de septiembre de 1981, como candidato del PRI a la Presidencia de la República
Dejó el cargo y lo sucedió Ramón Aguirre Velázquez, entonces subsecretario de SPP, quien sin mayores problemas —sin enfrentamiento con Hacienda— dio salida a los programas empezados por De la Madrid
El entendimiento virtual entre Hacienda y Programación concluye, prácticamente, al mismo tiempo que acaba el sexenio de José López Portillo Al asumir la Presidencia del país, en diciembre de 1982, De la Madrid nombra a Carlos Salinas de Gortari secretario de Programación (antes, desde 1979, era director general de Política Económica y Social en esa dependencia), ratifica a Jesús Silva Herzog en Hacienda, a cuyo cargo estaba desde marzo anterior, en sustitución de David Ibarra, y premia a Ramón Aguirre con la regencia capitalina
La situación que presentaba el país en esos momentos es, quizás, la más critica de la historia reciente: la economía, en un estancamiento total; la inflación, en ascenso vertiginoso; el déficit público llegaba al 17% del PIB; la cuenta corriente, en desequilibrio; las reservas, casi en cero y, lo peor, la población sumida en un sentimiento de crisis, desconfianza e incertidumbre
Los secretarios de Programación y de Hacienda de De la Madrid no tenían tiempo para el triunfalismo No tienen grandes diferencias, todavía, en la percepción de los problemas y su posible solución Salinas se dedica a recortar el gasto, a implantar medidas para abatir la inflación Silva Herzog, por su parte, a buscar apoyos financieros de donde fuera y a recomponer la relación con los acreedores externos, que se rompió cuando declaró la suspensión de pagos de la deuda en agosto de 1982
Resultaron las medidas del primer año: el déficit gubernamental se redujo a casi la mitad, las reservas se recuperaron y la inflación bajó un poco Pero el gusto duró sólo hasta el primer semestre de 1984 A partir del segundo, el programa económico se viene abajo y los secretarios empiezan a pelearse Hacienda acusaba: se está gastando de más cuando no hay recursos Programación contracusaba: podría haber más recursos, pero la captación es insuficiente
En 1985 la economía es un caos y en 1986 es el desastre en grande Enmedio, se aviva la pugna entre Salinas y Silva Herzog Ya se sienten presidenciables y así actúan Los golpes bajos, las patadas bajo la mesa no se hacen esperar De hecho, desde principios de 1986 el subsecretario de Programación, Pedro Aspe, estuvo encargado de las responsabilidades de la Secretaría, pues Salinas de Gortari estaba más enfrascado en hacerle la vida pesada a Silva Herzog
Miguel de la Madrid siempre mostró preferencia por su secretario de Programación, no obstante la animadversión popular en su contra Los recortes de año con año en el gasto público, la congelación de plazas en el sector público y la desaparición de oficinas gubernamentales, no le acarrearon a Salinas de Gortari simpatías precisamente Silva Herzog criticaba el abuso en el uso de las tijeras: no tenían efecto real en el ajuste de las finanzas, pero sí dejaban sin empleo a miles de mexicanos
Sin embargo, las críticas de Silva Herzog cayeron en el vacío En parte porque a esas alturas —mediados de 1986, pleno derrumbe de la economía— había perdido apoyos en el gabinete, había caído en el descrédito y decaído su imagen por los traspiés en su búsqueda de recursos en el exterior
Con todo y que el secretario de Programación, Carlos Salinas, era el responsable directo de que el programa económico de ese año se viniera abajo apenas iniciado —en SPP se pronosticó una baja de dos dólares al año en el precio del barril de petróleo, pero tan sólo en enero llevaba una caída de seis dólares—, De la Madrid le dio todo su apoyo
Silva Herzog renunció en junio de 1986 y Salinas quedó como responsable de la conducción de la política económica Hasta allí, podría decirse, acabaron las pugnas entre Hacienda y Programación Y no porque estuviera resuelto el conflicto de objetivos e intereses entre ambas dependencias, sino por la afinidad de los funcionarios
En efecto, a Silva Herzog lo reemplazó Gustavo Petricioli, quien desde un principio mostró subordinación a Carlos Salinas de Gortari Este, finalmente, fue nominado, en octubre de 1987, como candidato del PRI a la Presidencia de la República y dejó la Secretaría de Programación en manos del subsecretario Pedro Aspe, quien desde 1985 ha caminado a la sombra de Salinas: primero como su asesor cuando era director del IEPES, luego como presidente del INEGI, después como subsecretario de SPP y ahora como secretario de Hacienda
En Programación, Pedro Aspe lejos de enfrentarse al secretario de Hacienda, Petricioli, hizo mancuerna con él, principalmente en asuntos relacionados con la deuda externa
Y ya presidente Salinas, parecía impensable una disputa entre Ernesto Zedillo, secretario de Programación desde el principio del sexenio y hasta el martes de la semana pasada, y el secretario de Hacienda, Pedro Aspe
Son muchos los vínculos que los unen, pero principalmente la absoluta confianza que les tiene el presidente Salinas: de la desaparición de Programación y Presupuesto, su integración a la Secretaría de Hacienda, ambos funcionarios salen fortalecidos: Aspe como conductor único de la economía y Zedillo como encargado de concretar el proyecto de modernización educativa
Paradójicamente, y dicho de paso, la fusión de ambas Secretarías es un triunfo de las tesis de Jesús Silva Herzog, que siempre planteó lo inoperante que resultaba tener en distintas dependencias las responsabilidades del gasto y su financiamiento
Escribió a fines de 1988:
“En México la separación de la Secretaría de Hacienda del control del gasto ha provocado un conflicto permanente e interconstruido entre las dos dependencias y sus funcionarios Las posiciones frente a problemas fundamentales son divergentes Ante la necesidad de realizar mayores esfuerzos para corregir el desequilibrio fiscal, Hacienda insiste siempre en la necesidad de recortar más el gasto, arguyendo que no se ha hecho lo suficiente; por su parte, Presupuesto insiste en que ya se hizo todo lo posible en el recorte del gasto —’se llegó al hueso’— y que lo que se requiere es mayor eficiencia en la recaudación de ingresos
“Por otro lado —continúa, en un artículo publicado por El trimestre económico, del Fondo de Cultura Económica—, en un ejercicio fiscal y ante una solicitud de ampliación presupuestal, Hacienda insiste siempre en el respeto al tope financiero presupuestario, es decir, los millones de pesos autorizados, sugiriendo, pues, una reducción de las metas físicas Por el contrario, la entidad responsable de las metas físicas insiste en su cumplimiento, para lo cual requiere una ampliación en su asignación financiera presupuestaria La congruencia de la política económica tiene todos los días pruebas difíciles Los ejemplos anteriores son sólo una sencilla muestra”
Líneas arriba, señalaba: “El conflicto entre objetivos de los diversos instrumentos de política económica se transmitirá a los correspondientes responsables dentro del gobierno La disputa política será un lugar común La percepción de la crisis y de la urgencia y la trascendencia del programa será diferente entre los distintos responsables”
Como si atendiera las sugerencias de Silva Herzog, Salinas anunció el martes pasado que “propondrá próximamente al H Congreso de la Unión la fusión de las Secretarías de Programación y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de fortalecer la cohesión de la política fiscal y financiera y, con ello, contribuir a consolidar la recuperación económica, la estabilización y el financiamiento del desarrollo; con ello se afianzará un eficaz instrumento de política económica”

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