México se enreda con los bonos de carbono de REDD+

CIUDAD DE MÉXICO (apro).- El gobierno mexicano pretende comercializar los bonos de carbono provenientes de emisiones capturadas por bosques a cargo de comunidades dentro de los cinco proyectos piloto del programa de Reducción de Emisiones Provocadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques (REDD+).

Pero, para ello, debe demostrar la titularidad legal de dicho carbono y presentar un mecanismo de reparto de beneficios acorde con leyes internacionales. Tal es la condición que imponen el Banco Mundial y el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF, por sus siglas en inglés) para que, en este caso, el país acceda a un financiamiento por unos 60 millones de dólares a cambio de los bonos emitidos.

Así consta en el expediente presentado por México ante el Fondo del Carbono del FCPF y la evaluación técnica a cargo de cinco expertos.

El documento Iniciativa de Reducción de Emisiones (IRE), del 17 de noviembre último, –consultado por Apro–, asegura que “la propiedad de las emisiones evitadas no está determinada por la propiedad o tenencia de la tierra y no puede ser adjudicada a los pequeños propietarios, comunidades o ejidos, pues la deforestación es un delito grave”.

Por ello, prosigue, el gobierno tiene la capacidad legal de transferir los permisos de reducción de emisiones al Fondo de Carbono del FCPF.

En la propuesta, de 261 páginas de extensión, la Comisión Nacional Forestal (Conafor) explica que el arreglo para el dividendo de réditos se cataloga en los planos nacional, estatal y local. En el primer caso, Conafor, como responsable de ejecutar la iniciativa, recibirá los recursos generados por los pagos por resultados a cuenta de las emisiones reducidas, que captará vía fondos nacionales como el de cambio climático o el forestal.

A nivel nacional, los recursos serán distribuidos a los estados de acuerdo con el desempeño de éstos en las emanaciones recortadas. Finalmente, figuran los propietarios o titulares de derechos de suelo boscoso, como ejidos, comunidades o privados.

A su vez, el gobierno federal recibirá ese pago y será canalizado a los estados, estableciendo los mecanismos para garantizar que esos beneficios lleguen a los dueños y habitantes de las áreas involucradas.

Pero el Panel de Asesoría Técnica, responsable de evaluar la factibilidad del proyecto, cuestionó esos planteamientos en la Evaluación técnica, de 57 páginas de extensión.

Julián Gonzalo y Agustín Inthamoussu, expertos en contabilidad de carbono; Mario Nanclares, especialista en salvaguardas sociales y ambientales; Ludovino López, experto legal; y Alejandro Guevara, experto nacional, concluyeron que el país debe demostrar la capacidad del programa para transferir los derechos del carbono al fondo respectivo, a la vez que respeta los derechos de propiedad a la tierra y los recursos de los potenciales titulares en las áreas contabilizadas, mediante una referencia a los marcos legales o regulatorios existentes al respecto.

El equipo dictaminó que la IRE incumple el indicador sobre el apego del diseño y ejecución del plan de distribución de beneficios a las leyes aplicables relevantes, incluyendo las nacionales, y cualquier obligación legalmente vinculante bajo leyes internacionales relevantes.

“A pesar de haberse presentado un enfoque detallado al contexto nacional, la iniciativa no aborda cómo se apegará y cumplirá con el marco legal internacional”, evaluaron los expertos.

Además, no llena el indicador sobre la capacidad para transferir los derechos al Fondo del Carbono, mientras respeta los derechos de los potenciales titulares de la tierra y los recursos naturales.

Al no haber una provisión específica para definir tanto la naturaleza legal de las reducciones de emisiones como de su propiedad en el marco legal mexicano, el país optó por adoptar una posición interpretativa de la Constitución y las leyes civiles y penales para asegurar que goza de tal titularidad.

La Ley Federal de Entidades Paraestatales contiene un mecanismo legal sobre “créditos de carbono” que le otorga jurisdicción a la Conafor para realizar negociaciones, pero esa cláusula no se refiere necesariamente a la propiedad de la reducción de emanaciones.

El 8 de junio de 2016, Conafor entregó el primer borrador de la iniciativa, luego de lo cual hubo varios intercambios con el equipo evaluador.

En 2010, México empezó a diseñar la Estrategia Nacional REDD+ (Enaredd+) para aplicar ese programa, enmarcado dentro de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El FCPF y el gobierno firmaron en marzo de 2014 un acuerdo por tres millones 800 mil dólares para concluir el proceso de consulta y preparación de la estrategia.

Se trata de un plan de acción que financia programas nacionales en países en desarrollo para combatir la deforestación, reducir las emisiones de dióxido de carbono (CO2) y fomentar el acceso de los países participantes al apoyo técnico y financiero con esos fines.

La iniciativa pertenece al Programa Conjunto de la Organización de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones Provocadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques, lanzado en 2008 y que actualmente abarca a 64 naciones.

México tiene unos 88 millones de hectáreas cubiertas de árboles, que son parte de los territorios de unas dos mil 300 comunidades, las cuales poseen unas 600 empresas forestales, según el Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible.

Los proyectos piloto de REDD+, llamadas “acciones tempranas”, se escenifican en Campeche, Chiapas, Jalisco, Quintana Roo y Yucatán, donde existen 18.5 millones de hectáreas boscosas –21% de la superficie boscosa total–. Además, representan 36% de las emisiones de CO2 del sector forestal nacional.

México, donde hay al menos 11 proyectos REDD+ y otras 38 iniciativas forestales, pierde anualmente unas 150 mil hectáreas, según el Observatorio Global de los Bosques. Entre 2000 y 2010, las emisiones de CO2 por deforestación totalizaron 45 millones de toneladas.

En el país, que ya adoptó la meta de cero deforestaciones para 2030, se adoptó uno de los ocho proyectos piloto desarrollados por el FCPF. Se trata de una alianza de 47 naciones en desarrollo, ONG y organizaciones internacionales que financian la contracción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques.

Disputa añeja

El manejo de los bonos de carbono ha puesto en conflicto a las comunidades forestales con el gobierno. De hecho, la propiedad del CO2 fue un tema polémico desde el inicio de las negociaciones para elaborar la Enaredd+.

Ariel Morales, asesor de la Unión Estatal de Silvicultores Comunitarios de Oaxaca, aseguró a Apro que los beneficios corresponden a las comunidades.

“Nosotros debemos tomar las decisiones. Eso debe estar respaldado en las salvaguardas, una de las cuales se refiere al reparto de utilidades. Somos los dueños del carbono”, declaró Morales, cuya organización aglutina a 15 asociaciones de silvicultores de 600 ejidos y comunidades, maneja un millón de hectáreas de bosque y extrae anualmente unos 600 mil metros cúbicos de madera.

La IRE funcionará durante cinco años. Si el acuerdo de compra de reducción de emisiones se firmase este año, la ejecución de actividades empezaría en 2017 y concluiría en 2022.

En el presupuesto del proyecto, los planes de distribución de beneficios y de salvaguardas requieren 1 millón 567 mil 500 pesos. En cuanto al ingreso por la venta de reducción de emisiones, se espera que los pagos por los resultados de disminución sean recibidos a través del Fondo de Carbono, pero la suma dependerá del volumen y el precio acordado en el contrato.

“Somos los dueños de los recursos forestales. En el caso de las emisiones capturadas, las comunidades deben ser las beneficiarias. En las emisiones evitadas, podemos estar en un esquema administrado por el Estado”, planteó Claudio Franco, de la asociación civil Bioasesores, que trabaja con la organización Productores Forestales de San Agustín en Tekax (Yucatán).

Este año ese ejido explotará tres mil 500 hectáreas para obtener dos mil 400 metros cúbicos (m3) de madera. En 2013, los silvicultores empezaron la medición del CO2, con el propósito de emitir bonos de carbono en 2020.

Entre 2007 y 2012, los cinco estados arriba citados perdieron 110 mil 230 hectáreas boscosas, de las cuales Yucatán aportó 37 mil 22, Yucatán, 29 mil 275; Quintana Roo, 19 mil 191; Chiapas, 18 mil 630, y Campeche, seis mil 113.

Mientras que el riesgo de deforestación nacional se ubica en 2.3% anual, en Yucatán asciende a 4.12%; en Jalisco, 3.2%; en Quintana Roo, 2.88%; en Chiapas, 2.6%; y en Campeche, 2.2%.

La IRE estipula una línea base de emisiones de 24 millones de toneladas de CO2. Las emanaciones serán reducidas en 80% durante los primeros cuatro años de la iniciativa, a una tasa anual de 20% y equilibrada a 80% en el quinto año.

Así, las emisiones esperadas anuales provenientes de las cinco zonas totalizarían 21 millones 866 mil toneladas de CO2 en el primer año de ejecución para bajar progresivamente hasta 15 millones 428 mil toneladas en el quinto año.

Las reducciones estimadas anuales sumarían dos millones 145 mil toneladas de CO2 en el primer año de la iniciativa, para subir a ocho millones 583 mil en el año cinco. Mientras, las reducciones estimadas anuales disponibles a ser transferidas al Fondo del Carbono llegarían a un millón 695 mil toneladas, para escalar al quinto año a seis millones 781 mil toneladas.

Elsa Esquivel, directora de la cooperativa Ambio, reconoció que el problema radica en la propiedad del CO2. “El gobierno puede reclamar el CO2 de las áreas naturales protegidas o de las áreas núcleo, por ser de jurisdicción federal, pero no de las comunidades o los ejidos”, indicó a Apro.

Ambio ejecuta el proyecto Scolel Te, basado en el cuidado y aprovechamiento sostenible de casi 10 mil hectáreas en Chiapas y Oaxaca. Desde 1997, esa iniciativa ha comercializado 494 mil bonos de carbono a un precio de entre cinco y 10 dólares.

El borrador de Enaredd+ señala que “la distribución de beneficios a nivel nacional se hará considerando las reducciones efectivas de emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera derivadas de la disminución de la deforestación y degradación forestal, la conservación y gestión sostenible de los bosques, y el aumento de las reservas forestales de carbono en cada estado y región”.

En cuestión de salvaguardas sociales y ambientales, la propuesta, a la cual sólo falta la aprobación de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático, estipula la distribución equitativa de beneficios para los propietarios de los terrenos forestales y la certidumbre y respeto a los derechos de propiedad y posesión legítima y acceso a los recursos naturales de los propietarios y legítimos poseedores de la tierra.

Si Conafor insiste en apropiarse del derecho a comercializar los bonos, el trato corre el riesgo de ventilarse en cortes internacionales, como el mecanismo de quejas del FCPF. El gobierno debe demostrar durante este año su titularidad legal para proceder con el contrato de venta.

Jorge Rescala, director de Conafor, dijo a Apro que hay pláticas para definir el mecanismo. “El carbono capturado es de los ejidos. Tenemos que encontrar la manera de dar continuidad al proyecto. Los propietarios tienen derecho a recibir un porcentaje” por la venta del CO2, explicó el funcionario, para quien el gobierno puede quedarse con 10% de la transacción del carbono evitado.

La evaluación técnica destaca que “es fundamental que el país pueda clarificar y explicar a detalle no sólo la propiedad y el régimen de tenencia de la tierra”, sino también la capacidad de emitir legalmente “unidades de reducción de emisiones evitadas”, de acuerdo con el marco legal nacional, y de alcanzar un contrato de venta, de transferir esas unidades al Fondo del Carbono y de recibir y distribuir los recursos financieros.

Sostiene que México debe por lo menos describir “una ruta integral sobre cómo cumplir los requisitos del FCPF para que, antes de firmar el contrato, haya una solución final expresada en un marco legal y regulatorio o un arreglo con potenciales titulares de derechos sobre la tierra o los recursos”.

Los expertos sugieren que se podría buscar “una opinión legal independiente respetable” sobre el tema.

El mecanismo para la distribución de beneficios aún no ha sido definido. Ese plan será difundido una vez que la IRE haya sido aprobado por el Fondo del Carbono y firmado el contrato por el pago de reducción de emisiones.

Además, el plan deberá ofrecer detalles del mecanismo financiero por el cual el pago debe ser recibido del Fondo del Carbono y cómo será transferido de la esfera nacional a la estatal. Se prevé que el reparto de beneficios ocurra durante 2019, una vez que el primer pago por resultados haya finalizado.

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