La pluralidad del Consejo de la Judicatura, en manos del Senado
¿Por qué el Ejecutivo y el Senado nombrarían como consejeros a integrantes del Poder Judicial cuando tienen la oportunidad de designar a personas con otro perfil y experiencias que pueden abonar a la diversidad del mismo?
CIUDAD DE MÉXICO (apro).- El próximo 8 de septiembre concluirán su encargo dos consejeros de la Judicatura Federal, Felipe Borrego Estrada y Alfonso Pérez Daza. Le tocará al Senado designar a los que ocuparían los lugares 46 y 47 en la lista histórica de los miembros de un órgano que se creó en 1995.
Mientras se suele prestar mucha atención a la designación de los ministros de la Suprema Corte, los procesos de nombramiento de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal están lejos de generar el mismo interés, debido a que sus funciones suelen ser desconocidas. Lo anterior, pese a que tienen una gran responsabilidad en la mejora de la impartición de justicia en nuestro país y, en consecuencia, en el nivel de confianza que la ciudadanía deposita en las instituciones encargadas de ella.
Esta falta de interés, sospechamos, parece extenderse a los mismos legisladores responsables de nombrar a los consejeros. Es inevitable formarse esa idea si consideramos que a 15 días de la fecha límite, el Senado todavía no había publicado la convocatoria para designar a los sucesores de los consejeros salientes[1]. O al menos no lo había hecho con transparencia plena, llana y ciudadana.
Esta desatención no es nueva, pues en septiembre de 2014 el Consejo de la Judicatura Federal tuvo que hacer un llamado a la Cámara Alta para que ejerciera “las facultades que la Constitución le otorga para la designación respectiva de las dos vacantes a consejero de la Judicatura Federal –desde noviembre de 2012 y marzo de 2014–”.
Más allá de este tradicional desinterés, la razón por la cual los legisladores no han lanzado aún la convocatoria quizás tenga que ver con unas reveladoras declaraciones de Ricardo Monreal, coordinador del grupo parlamentario de Morena en el Senado, en el sentido de que propondría una iniciativa legislativa para suprimir el Consejo de la Judicatura Federal. Tal intención se alinea perfectamente con la reforma constitucional que sí presentó para suprimir tales instituciones a nivel estatal.
En todo caso, esa corriente de modificaciones al marco legal es preocupante. ¿Por qué?
Recordemos la razón de ser de los Consejos de la Judicatura, instituciones que se encargan de designar, vigilar, promover y sancionar a los jueces y otros funcionarios del Poder Judicial, así como de administrar sus recursos materiales y económicos[2].
En todo el mundo, antes de que surgieran los consejos, tales tareas podían ser de la competencia de los tribunales supremos, lo que suponía, en ocasiones, una carga de trabajo excesiva en labores de corte administrativo, poco afines con la formación de los funcionarios especializados en la impartición de justicia. En otros casos, el Ejecutivo llegaba a asumir estas funciones, poniendo en riesgo la independencia judicial. Para remediar esto nacieron estas instituciones.
Fortalecer los consejos, no eliminarlos
Si bien es cierto que el desempeño de los Consejos de la Judicatura –como en muchas otras partes del mundo– es muy mejorable, suprimirlos no es la opción si lo que queremos es fortalecer la profesionalización e independencia de los impartidores de justicia.
Ciertamente, todavía se cuentan demasiados casos de funcionarios judiciales nombrados por sus vínculos familiares o de amistad con el titular de un juzgado o una sala, como lo demostró el estudio que realizó a nivel federal el consejero Borrego. Sin embargo, si uno presta atención y da crédito a la opinión de los propios jueces y magistrados, tanto a nivel local como federal, concluye que volver al sistema anterior no representaría un avance sino un retroceso en la materia, pues mal que bien los consejos han reglamentado y procurado la formalización de los procesos de selección de los empleados judiciales.
Entonces, si algo se tiene que hacer con los Consejos de la Judicatura es fortalecerlos, y esto pasa primero por seleccionar a las personas idóneas para integrarlos. ¿Cómo hacerlo?
La mezcla más equilibrada
Los Consejos de la Judicatura, en todos los países que cuentan con ellos, son órganos colegiados conformados por integrantes del mismo Poder Judicial, pero también por personas designadas por el Ejecutivo y el Legislativo y, en ocasiones, por abogados, notarios, académicos y/o representantes de la sociedad civil. Detrás de esta composición mixta está la hipótesis de que el gobierno del Poder Judicial no puede quedar sólo entre sus manos, sino que debe contar con contrapesos internos. En otras palabras, los perfiles de los Consejos de la Judicatura deben ser diversos, para permitir el equilibrio entre independencia y rendición de cuentas[3].
En México, a nivel federal, el Consejo comprende siete miembros designados para durar en su cargo cinco años, con excepción de su presidente, quien también preside la Suprema Corte y es elegido por el pleno de la misma cada cuatro años. Los otros seis integrantes son designados de la siguiente manera: tres por la Suprema Corte de entre jueces y magistrados; dos por el Senado y uno por el presidente. Esto implica que una mayoría de integrantes del Consejo de la Judicatura Federal emanan del Poder Judicial[4].
En aras de mantener este delicado equilibrio entre miembros del Poder Judicial y externos, se espera que el Ejecutivo y el Legislativo nombren a externos[5]. De acuerdo con el exconsejero César Esquinca Muñoz, “es importante que en el Consejo de la Judicatura Federal participen juristas ajenos al Poder Judicial de la Federación, siempre y cuando sean seleccionados por los Poderes Legislativo y Ejecutivo en función de méritos, no de intereses políticos ni de cuotas partidistas”[6].
Sin embargo, no siempre ha sido el caso: en dos ocasiones el Senado nombró como consejeros a magistrados y los presidentes Vicente Fox y Enrique Peña Nieto designaron a personas con carrera judicial[7].
La pregunta es: ¿por qué el Ejecutivo y el Senado nombrarían como consejeros a integrantes del Poder Judicial cuando tienen la oportunidad de designar a personas con otro perfil y experiencias que pueden abonar a la diversidad del mismo?
Lo anterior no debe interpretarse como una objeción a que el Consejo esté compuesto por integrantes del Poder Judicial –son ellos, a fin de cuentas, quienes mejor conocen el funcionamiento, la carga de trabajo y las necesidades de los juzgados y salas[8]–. Pero si el Senado busca fortalecer al Poder Judicial Federal y optimizar el ejercicio de sus recursos –como lo ha manifestado en fechas recientes–, y evitar que se repitan casos de corrupción, como el que involucró a un exdirector general de inmuebles y mantenimiento del Consejo de la Judicatura Federal, podría ser útil nombrar a consejeros con formación y experiencia probadas en temas de administración, contraloría o combate a la corrupción[9].
En el contexto actual de fuertes críticas al Poder Judicial Federal, tenemos que estar más atentos que nunca a las próximas designaciones de consejeros por parte del Senado, las cuales nos revelarán si los senadores se toman en serio o no la mejora de la impartición de justicia.
Laurence Pantin (@lpantin) es coordinadora del Programa de Transparencia en la Justicia de México Evalúa, del cual Ariadna Uriona y Diana Mejía son investigadoras. Las autoras agradecen la revisión de Pablo García y la colaboración de Gustavo Marín y Adriana Aguilar.
[1] Esto es todavía más preocupante si se considera que en noviembre concluirán su encargo las consejeras Martha María del Carmen Hernández Álvarez (designada por el Ejecutivo) y Rosa Elena González Tirado (designada por la Suprema Corte), por lo que la institución podría rápidamente encontrarse sin el quorum necesario para tomar decisiones.
[2] Con excepción de los de la Suprema Corte a nivel federal y de los del Tribunal Superior de Justicia en algunos estados.
[3] De acuerdo con Nuno Garoupa y Tom Ginsburg, una mayoría de jueces en el Consejo de la Judicatura buscará beneficiar la independencia del Poder Judicial (poder al que pertenecen), reduciendo los incentivos para una mayor transparencia, imparcialidad y balance entre poderes (Garoupa N. y Ginsburg, T. (2008). "Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence". John M. Olin Program in Law and Economics Working Paper No. 444.)
[4] Es importante precisar que cuando decimos que una mayoría de integrantes del Consejo de la Judicatura Federal es emanado del Poder Judicial, consideramos que el Presidente de la Suprema Corte es parte del Poder Judicial, aunque éste, como es el caso ahora por ejemplo, puede no ser de carrera judicial.
Esta mayoría de integrantes emanados del Poder Judicial es una condición para preservar su independencia, de acuerdo con el pleno de la Suprema Corte, en el debate que sostuvo en el marco de la discusión sobre la constitucionalidad de la Constitución de la Ciudad de México, pues consideró inconstitucional que dicho ordenamiento previera una minoría de miembros del Poder Judicial en el Consejo de la Judicatura de la Ciudad.
[5] “Una composición mixta presenta la ventaja, por un lado, de evitar la percepción de corporativismo, autoprotección y favoritismo y, por otro lado, de reflejar las distintas corrientes de opinión de la sociedad, por lo que constituye otra fuente de legitimación del poder judicial. Reduce el riesgo de incurrir en una especie de espíritu corporativo que pueda afectar a su proceso de adopción de decisiones.” (ONU (2018). Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/38/38, Párr. 67).
[6] Esquinca, C. (2010). Consejo de la Judicatura. Experiencia mexicana. México: Editorial Porrúa.
[7] En 2004 y 2007 respectivamente, el Senado designó a los magistrados Constancio Carrasco Daza e Indalfer Infante Gonzáles como consejeros de la Judicatura Federal. En el año 2005, el presidente Vicente Fox designó como consejera de la Judicatura a María Teresa Herrera Tello, cuya trayectoria como Secretaria Fedataria de Amparos, jueza, magistrada y presidenta del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León la coloca dentro de la categoría de consejera con carrera judicial. Asimismo, en 2013, Enrique Peña Nieto designó a Martha María del Carmen Hernández Álvarez, con perfil de carrera judicial. Esto no desmerita el papel que estos consejeros han jugado en la mejora de la impartición de justicia, como lo demuestra la gran contribución del magistrado Carrasco Daza que sigue aportando, ahora como titular de la Unidad para la Consolidación del Nuevo Sistema de Justicia Penal.
[8] Al respecto, cabe señalar que, más allá de los Presidentes de la Suprema Corte, que presiden también el Consejo de la Judicatura, de los 19 integrantes del Poder Judicial Federal que nombró la Suprema Corte para integrar el Consejo, solamente tres eran jueces. También valdría la pena que la Suprema Corte considere nombrar a más jueces como consejeros, pues también es cierto que la experiencia de un juez puede ser bastante distinta de la de un magistrado.
[9] Al respecto, si bien el artículo 100 constitucional establece que los Consejeros deberán “ser personas que se hayan distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades”, desafortunadamente no pone mayor énfasis en la necesidad de contar con especialización en los ámbitos que identificamos.
Los requisitos para ser consejero son los mismos que para ser Ministros de la Suprema Corte, definidos en el artículo 95, es decir:
- Ser ciudadano mexicano por nacimiento.
- Tener cuando menos 35 años al día de la designación.
- Tener por lo menos 10 años con licenciatura en derecho.
- No haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal, ni gobernador de alguna entidad (durante el año previo al día de su nombramiento).
- Haber residido en el país durante los dos años anteriores a la designación.
- Tener buena reputación y no haber sido condenado por ciertos delitos.
- Haberse distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidad y honorabilidad en el ejercicio de sus actividades.
