Chile: El gran engaño de Piñera

Sebastián Piñera. Foto: AP / Andrew Harnik Sebastián Piñera. Foto: AP / Andrew Harnik

Cuando fue senador en 1990, Sebastián Piñera –presidente de Chile– anunció su apoyo a una reforma tributaria y aprovechó ese contexto para proponer cambios en el régimen de impuestos de las grandes compañías, como las mineras, con el fin de aumentar la recaudación del fisco en beneficio de la población relegada. Pero algo salió mal: en la actualidad las mineras son las que más han crecido en los últimos años sin pagar casi nada al fisco. Es decir, en el papel buscaron ayudar a los más pobres… pero en la realidad ha sido a costa de éstos.

SANTIAGO (Proceso).- El 28 de junio de 1990 el presidente Patricio Aylwin promulgó la ley 18985 de “reforma tributaria”. Cabeza de la coalición de centroizquierda Concertación de Partidos por la Democracia, este abogado prometió en campaña aumentar los impuestos a los grandes empresarios para financiar “un amplio programa social en beneficio de los más pobres”.

Pero en la medida en que se acercaba el momento de asumir el poder para reemplazar al régimen militar encabezado por Augusto Pinochet –el 11 de marzo de aquel año–, el discurso se fue suavizando…

En un editorial del 13 de febrero de 1990, el conservador diario El Mercurio abordó la situación: “Corresponde valorar el esfuerzo de las futuras autoridades en dimensionar los efectos que dicha reforma podría provocar en las empresas afectadas, así como reconocer que, en la medida en que se acercan al ejercicio del poder, han moderado significativamente sus proposiciones sobre la materia”.

Aunque la reforma tributaria finalmente consideró un alza de impuestos a las empresas, el ajuste fue pequeño en relación con lo prometido. Además, fue de la mano de un aumento de gravámenes contra los más pobres –les subió el IVA– y a la clase media le aumentó el tributo al salario.

Pero sin que nadie se enterara hubo un cambio tributario de gigantescas y nefastas consecuencias en detrimento del erario nacional. Se trata del cambio de la forma de tributación de las grandes mineras: dejaron de pagar impuestos respecto de sus ventas totales (renta presunta) y pasaron a pagarlos sólo sobre sus utilidades (renta efectiva).

El truco

El 8 de marzo de 1990 –tres días antes del cambio de mando–, el entonces senador electo por Santiago del centroderechista partido Renovación Nacional (RN) Sebastián Piñera anunció en conferencia de prensa que apoyaría una reforma tributaria “moderada y equilibrada”, la que debía “dar garantías de una estructura tributaria invariable en el tiempo”.

Piñera dijo que este respaldo buscaba que los recursos adicionales generados por la reforma fueran destinados “a atacar frontalmente los problemas sociales” del país.

Tal como consignó El Mercurio el día siguiente, Piñera propuso como mecanismos para aumentar la recaudación fiscal mejorar la fiscalización (para evitar la evasión) y subir levemente y por un lapso el impuesto a las empresas.

También planteó cambiar el régimen de tributación de las grandes compañías mineras, agrícolas y de transporte, las que, según él, debían cambiarse desde el sistema de renta presunta al de renta efectiva, para de esta manera aumentar su aporte al fisco.

Pocos días después, el centroizquierdista Partido Por la Democracia (PPD), cuyo líder era Ricardo Lagos, respaldaba la propuesta de Piñera.

Como destacó el vespertino La Segunda, el 21 de marzo de 1990, el economista y vicepresidente del PPD, Sergio Bitar, propuso que se “avance significativamente en traspasar rentas presuntas a efectivas, sin alterar la situación de los pequeños mineros, transportistas y agricultores”.

Además, el PPD propuso que se aumentara el IVA de 16 a 18%. Estas medidas –que en nada beneficiaban a los más necesitados– no formaban parte del programa de gobierno de la Concertación por la Democracia.

Un día antes de que el PPD lanzara estas iniciativas, era el filopinochetista partido Unión Demócrata Independiente (UDI) el que apoyaba la idea de cambiar la forma de tributación de las grandes mineras: “Concordamos en que hay empresas que pueden llevar una contabilidad completa y pagar tributos en cuanto a su renta efectiva”, dijo el presidente de ese partido, Julio Dittborn.

Después del encuentro con el ministro de Hacienda, Alejandro Foxley, informó que “la eliminación de rentas presuntas podría entregar al Estado 100 millones de dólares al año”.

Si bien la UDI rechazó tajantemente la reforma tributaria de Aylwin, porque conllevaría “un frenazo de la inversión”, apoyó el cambio de tributación de las grandes empresas mineras, agrícolas y de transporte.

El 23 de marzo de 1990 el ministro Foxley alcanzó con el RN “un principio de acuerdo” sobre la reforma tributaria. El funcionario expuso los puntos del acuerdo, quedándose con todo el crédito político del pacto, el más publicitado en el inicio de la transición a la democracia.

Piñera dio a conocer que el impuesto de primera categoría a las empresas sería sobre la base devengada, lo que supondría un aumento en los tributos empresariales, puesto que hasta ese momento sólo tributaban cuando retiraban utilidades. “Nosotros insistimos en el 10% y el ministro en 15%”, relató el senador.

Tal como da cuenta El Mercurio del 24 de marzo, Piñera sostuvo que “hay una intención de avanzar desde los regímenes de renta presunta a los de renta efectiva en agricultura, minería y transporte”.

Expuso que lo que se intentó fue “evitar que este sistema permita desviaciones de capital que posibiliten una evasión de la recaudación tributaria”. Con esto daba a entender que la renta presunta era un beneficio al que accedían las grandes mineras y al que debía ponerse coto.

El acuerdo definitivo entre el gobierno y el RN se alcanzó el 26 de marzo. El consenso implicaba que contaría con los votos necesarios para su aprobación en el Congreso Nacional. En lo sustancial, se acordó un aumento de la tributación de las empresas de 10 a 15% entre 1992 y 1994, año en que nuevamente se rebajaría a 10%.

El convenio incluía un alza del IVA de 16 a 18% y el traspaso paulatino al sistema de renta efectiva de grandes productores que permanecían en el de renta presunta. El acuerdo con el RN fue oficializado el 28 de marzo de 1990.

Era el inicio de la “democracia de los consensos” del periodo posdictatorial, que se caracterizó por una especie de cogobierno entre las nuevas autoridades democráticas y la derecha económica y política que había sostenido al régimen de Pinochet.

El día previo al anuncio del acuerdo, La Segunda editorializó sobre la reforma tributaria: “Merece celebrarse, por cuanto (supone) el primer consenso entre gobierno y oposición, logrado después de asumir el nuevo gobierno”.

El 30 de marzo de 1990 ese medio reveló un documento interno del RN en el que se calificó como un triunfo el citado acuerdo. “Resulta muy conveniente, si se considera (que) se logró moderar en forma significativa las iniciativas tributarias que algunas autoridades económicas y sectores del gobierno pretendían imponer”.

En los días siguientes, El Mercurio publicó varias notas urgiendo al pronto despacho de la ley. El 4 de abril de 1990, en la portada de la sección Economía y Negocios destacó el titular: “Reforma tributaria debe aprobarse a la brevedad para despejar ambiente”. Se trata de una declaración del entonces director de la Asociación de Bancos, Guillermo Villaseca.

En el mensaje presidencial que acompaña este proyecto –ingresado a la Cámara de Diputados el 10 de abril de aquel año– se consagra el engaño que se instaló respecto de las implicaciones del cambio de sistema de tributación de las grandes mineras.

La legislación actual permite tributar sobre la base de una presunción de renta a los contribuyentes agrícolas, mineros y del transporte terrestre. Este sistema de presunción establece una discriminación entre sectores que atenta contra los principios de equidad y de neutralidad sobre la asignación de los recursos. Actualmente no hay justificación para que las grandes empresas en estos sectores tributen con un régimen distinto al que enfrentan todas las demás actividades económicas.

De esta manera se daba a entender que el cambio al sistema de renta efectiva implicaría el fin de un beneficio para las grandes empresas mineras.

(…) En la minería no podrán acogerse al sistema de renta presunta las sociedades anónimas, los productores de minerales metálicos no ferrosos con ventas anuales superiores a las 36 mil toneladas físicas de mineral, y todas aquellas empresas mineras con ventas anuales por sobre las 6 mil Unidades Tributarias Anuales (720 millones de pesos, aproximadamente).

Tras su proceso acelerado, el proyecto se sancionó el 20 de junio de 1990 con muy escasas modificaciones respecto de lo acordado entre el RN y el gobierno. Así nació la ley 18985.

Boquete económico

En entrevista con Proceso, el economista, abogado y experto en tributación minera Julián Alcayaga Olivares analiza las consecuencias de la citada reforma legal de 1990.

“Era muy loable la intención del gobierno de Aylwin de ayudar a los más pobres, pero eso se hizo a costa de los más pobres porque se aumentó el IVA de 16 a 18% mientras que, al establecer el cambio de renta presunta a renta efectiva en la minería, permitió la llegada masiva de inversión extranjera que nunca pagó impuestos hasta 2004”.

Recuerda que la “renta efectiva” que declararon las empresas mineras “fueron sólo pérdidas” y, por tanto, “no pagaban impuesto sobre la renta efectiva (utilidades declaradas), porque ésta no existía”.

Alcayaga asegura que, si se hubiera continuado con la renta presunta, las empresas siempre hubieran tenido que pagar impuesto, porque éste se calculaba sobre las ventas.

Respecto del monto de las pérdidas que ha tenido el fisco chileno por esta modificación, el economista explica que la exportación de cobre declarada, desde 1990 a la fecha, asciende a 80 millones de toneladas, sin contar el oro, plata, molibdeno y otros metales asociados. El valor actual de esa cantidad de cobre representa cerca de 500 mil millones de dólares.

Alcayaga considera que si estas compañías hubieran tributado en renta presunta por esta cifra, “inevitablemente hubieran tenido que pagar al país alrededor de 30 mil millones de dólares sólo por el cobre”.

Agrega que el cambio a renta efectiva derivó en la masiva llegada de mineras extranjeras a Chile.

En su artículo “La nacionalización del cobre realizada por Salvador Allende y la desnacionalización del cobre en la dictadura y en los gobiernos de la concertación”, los economistas Graciela Galarce y Orlando Caputo explican que, con la incorporación de la producción de los proyectos mineros de las empresas extranjeras, la producción de cobre creció de manera espectacular. “Chile tardó 90 años para llegar a producir (en 1989) 1 millón 581 mil toneladas métricas de cobre”.

Sólo entre 1990 y 1996 la producción chilena de cobre se incrementó a más de 3 millones 100 mil toneladas. En el siguiente lustro creció casi 2 millones de toneladas más, sin pagar casi nada de impuestos.

Alcayaga explica que la sobreproducción de cobre causó que el precio de este mineral bajara de 1.5 dólares la libra, en 1989, a sólo 0.70 dólares en 1999. “Esto hizo desaparecer los ingresos que el fisco recibía de la Codelco (Corporación Nacional del Cobre), que pasaron de representar 25% del presupuesto en los tres últimos años de Pinochet (1987-89) a sólo 1% del presupuesto en 1999”, detalla el economista.

Lo señalado por el especialista se refleja en las conclusiones del Informe de la Comisión Especial del Senado sobre Tributación de las Empresas Mineras de 2004.

En el documento se reporta que 45 de las 47 grandes empresas mineras que entonces operaban en Chile declaraban pérdidas operacionales para no pagar impuestos. Allí también se detallan los mecanismos que utilizaban para disfrazar las utilidades o trasladarlas al extranjero.

Este reportaje se publicó el 8 de septiembre de 2019 en la edición 2236 de la revista Proceso.

Comentarios

Load More