Consultas indígenas

Pueblos originarios en Chiapas. Foto: mientrastantoenmexico.mx

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- Desde hace décadas distintos sectores han entendido y propuesto, primero tímidamente y ahora con alarma y radicalidad, la necesidad de incorporar a los proyectos de desarrollo sus implicaciones, costos y remediaciones ambientales. No se trata de una moda o de un recurso para obtener aportaciones financieras, títulos o premios, sino de una necesidad total en un mundo en el que, constante y acumulativamente, se precariza el entorno. Los desmentidos a las iniciales negativas sobre lo acontecido en la capa de ozono, los gases invernadero, el calentamiento y acidez de los mares, el derretimiento de los polos o la acumulación de basuras no reciclables, son ya innegables. Las medidas propuestas para enfrentar unos o todos esos problemas, se han ido señalando, algunos compromisos se han establecido y ciertas metas delineado.

En el pasado reciente, en nuestro país se celebraron algunos acuerdos, se emitieron diversas leyes y se realizaron varias acciones. Por ejemplo, los protocolos internacionales más notables fueron adoptados, se acordó transformar a limpia la producción de ciertas energías y se generaron agencias u órganos que, a partir de cierta especialización, buscaban regular y contender con los modos tradicionales de hacer las cosas. Entre las intenciones y las realidades se mantuvo un amplio vacío. Ni todas las normas se emitieron con calidad, ni todos los órganos actuaron en consecuencia ni apartados de los dramáticos niveles de corrupción e incapacidad que esta labor no se merecía ni demandaba. Algo que, al menos en el discurso, era consistente, así fuera tímida y desorganizadamente, era la genérica aceptación del discurso que entendía que las cosas debían mirarse de una manera distinta, en mucho, alineada a la magnitud global del problema ecológico y a la dimensión internacional de las soluciones a tomar. En los tiempos que corren, me temo, esta condición está cambiando o, al menos, perdiendo relevancia.

Una de las características más fácilmente observables de la actual administración es el carácter desarrollista de su modelo económico. Tanto el presidente de la República como buena parte de los titulares de los órganos administrativos que le están subordinados nos dejan ver con frecuencia esa condición. Lo que para ellos importa es lograr transformaciones económicas que generen desarrollo, incrementen la riqueza y permitan una mayor y mejor distribución de los ingresos. En ello nada habría de reprochable, siempre que los objetivos pudieran realizarse en concordancia con otros, no pensados en los tiempos del desarrollismo mismo, sino generados para reparar algunos de sus más dañinos efectos. Por ejemplo, al hablarse de los grandes proyectos del régimen, aquellos que por alguna razón le suponen sentido e identidad, la variable medioambiental estuviera clara y rotundamente expresada y, más importante aún, garantizada. Que al hablarse de Dos Bocas, no sólo se señalaran, más allá de realidades, los volúmenes generables y sus costos de producción, sino sus impactos medioambientales, las posibilidades de prevenirlos y, más relevante, de paliarlos y remediarlos. Que al hablarse de la cancelación de los contratos energéticos o la postergación de instrumentos o rondas, se incorporara la variable de los efectos que ello causará en el advenimiento de las energías limpias. Lo preocupante con muchas de las propuestas que se están haciendo y con muchos de los modos en que se están operando, tiene que ver con la segmentación temática a que están sometidos. La visibilidad de las afectaciones medioambientales del desarrollismo actuante puede servirnos para comprender y resaltar las que, por motivos muy semejantes, ya se están dando en otro ámbito, menos visible, más precario e igualmente importante.

Muchos de los proyectos que quieren generarse y con independencia de sus buenas intenciones, factibilidades y retornos, tienen que ver con los indígenas, sus pueblos y comunidades. Respecto al Aeropuerto de Santa Lucía, ellos han presentado ya sus demandas; en la ruta del proyectado Tren Maya, hay quienes ya se miran como afectados; en Huesca, ya se vieron así y ya lo expresaron; en las obras del Istmo y su transoceanidad, seguramente habrá pronunciamientos, protestas y acciones legales. Las mismas manifestaciones sociales y jurídicas son esperables durante los años por venir, simplemente por el modo como las cosas se están decidiendo y haciendo.

¿Qué hacer ante lo inminente de los reclamos de quienes, por su condición indígena, pretenden ser tomados en cuenta en los proyectos nacionales que pudieran llegar a afectarlos? Las respuestas posibles y concentradas son dos. La primera y obvia, suponer que el desarrollo y los que se piensan serán sus beneficios están por encima de colectividades parciales, provoca que éstas, o de plano no tengan que ser escuchadas o deban serlo sólo formalmente. Dicho de otra manera, que así como sucede con el medioambiente, a lo indígena se le niegue legitimación para oponerse a la marcha triunfal de lo que ya se está haciendo a nombre y por el bien de todos. La segunda respuesta, al parecer menos obvia, es asumir la posición que a los pueblos, comunidades e indígenas en lo individual les reconoce el orden jurídico nacional e internacional vigente. Como la primera posibilidad ya quedó explicitada, veamos lo que implica la segunda.

Si bien es cierto que en la Constitución se otorga el derecho a la consulta a los pueblos y comunidades indígenas (art. 2, B, frac. IX), ello es sólo en relación con los planes Nacional de Desarrollo y los estatales y municipales. La verdadera y general obligación proviene de otras dos fuentes de derecho internacional, desde luego asumidas soberanamente por el Estado mexicano. En primer término, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a los “Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, dispone dos cosas en su artículo 6: una, que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; y otra, que las consultas se efectúen de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a acuerdos o lograr consentimientos acerca de las medidas propuestas. En el artículo 7 se establece, a su vez, que los pueblos tienen el derecho de decidir sobre sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida que afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan.

En segundo lugar, la posición de los pueblos y comunidades indígenas también se encuentra respaldada en el derecho de participación previsto en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como no podría ser de otra manera, sobre el entendimiento que le ha dado la Corte Interamericana al resolver los casos Pueblo Saramaka vs. Surinam, Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador y Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz vs. Honduras.

Adicionalmente y por las posibilidades litigiosas que previsiblemente se abrirán en caso de que las consultas no se realicen o lo sean de un modo indebido, conviene recordar que la Suprema Corte ha establecido varios elementos acerca del modo como las mismas consultas indígenas deben efectuarse: realizarse cuando esté decidiéndose acerca del plan o proyecto de desarrollo y no cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad sobre lo ya realizado y ejecutado; efectuarse conforme a los métodos de decisión y condiciones de representación propios de cada comunidad o pueblo interviniente; ser plenamente informada sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto, incluidos los posibles riesgos ambientales, además de recabarse mediante un consentimiento previo, libre e informado, con todo lo que ello significa.

¿Qué implica todo lo anterior de manera real y presente? Digamos, para tener un ejemplo concreto, respecto a la consulta indígena del Tren Maya, dado el anuncio reciente del presidente de la República. ¿Qué debería contener ese ejercicio para ser jurídicamente válido y respetuoso del derecho humano a la consulta indígena? En primer lugar y como base mínima de todo lo anterior, un proyecto acabado en todos los aspectos concernientes: rutas, estaciones, afluentes, cargas, etc. Digo acabado, porque no sería posible pensar en un gran plano o meras ideas, pues ello no les daría oportunidad a los pueblos y comunidades indígenas consultadas para dimensionar el impacto que las obras y servicios resultantes habrían de tener sobre ellas. Con base en ese primer y determinante requisito, habría de identificarse precisamente a las comunidades indígenas (no agrarias) afectadas directamente. En primer lugar, hay que resaltar que la Constitución delega el reconocimiento de los pueblos y comunidades en las constituciones y leyes de los estados. ¿Son los reconocidos los únicos posibles afectados, o puede haber casos de pueblos y comunidades no reconocidos, pero que reclamen reconocimiento? En esta etapa también deben participar los órganos especializados en materia indígena, de ahí que deba establecerse el mecanismo para determinar a los afectados.

Una vez señalados en abstracto a tales pueblos y comunidades indígenas, lo procedente sería identificar a sus representantes, conforme a sus propios usos y costumbres. Este paso es especialmente delicado, pues sería un error suponer que tales entes son un mero traslape de las autoridades municipales, aun siendo reconocidos por las constituciones de los estados e integrados por esos mismos usos y costumbres, cuando en realidad y conforme a sus propias normas comunitarias, tienen sus propias especificidades, siendo la máxima autoridad de la comunidad la asamblea comunitaria y no el cabildo. Adicionalmente, no hay que desconocer la posibilidad de que dentro de las propias comunidades esto no sea pacífico, que existan conflictos hacia adentro de la propia comunidad, lo que haría aún más difícil la identificación de sus representantes.

Hasta este punto, las identificaciones realizadas son meros pasos previos, instrumentales por decirlo así, a la consulta misma, si bien determinantes de su validez jurídica y política. La materialidad comienza en este momento. Sencillamente porque a cada una de las representaciones comunitarias, o a las comunidades mismas cuando así sea el proceso decisorio interno, deberán ponerse a su consideración el proyecto ferroviario y sus efectos. Recordemos que la consulta debe ser de buena fe, lo que implica no escamotear la información, no realizar presiones indebidas ni tratar de obtener el resultado a como dé lugar. Recordemos también que el ejercicio debe ser informado, lo que implica exponer con claridad y sin trucos los distintos elementos que componen el proyecto y, me parece que como carga para la autoridad expositora, los efectos que para cada pueblo o comunidad pueda acarrear.

Supongamos que, hasta la etapa expositiva que llevo señalada, todo ha ocurrido con total apego a las normas jurídicas que deben regir los procedimientos de consulta. De haberlo sido así, se abriría la que tal vez sea una de sus partes más importantes: aquella que tiene que ver con la incorporación de las distintas posiciones comunitarias al proyecto consultado, en una amplia fase de negociación, que permita la participación efectiva. Para comprender la implicación, supongamos que una o varias comunidades o pueblos presentan objeciones acerca del proyecto en lo que a ellas concierne. Si bien las soluciones posibles que de inmediato se nos presentan pueden ser acatar o no lo planteado, las condiciones jurídicas generan una respuesta más compleja. El citado Convenio 169 obliga al Estado mexicano a llegar a acuerdos o lograr consentimientos acerca de las medidas propuestas. Es decir, si el proceso de consulta no alcanza a incorporar las posiciones consideradas necesarias por parte de los pueblos y comunidades consultados, el proyecto se encontraría con un grave obstáculo para su implementación, dado que la consulta no se agota en sí misma, ni su observancia es discrecional para las autoridades del Estado, sino que su finalidad es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Es importante subrayar que el derecho sustantivo detrás de la consulta, conforme al artículo 7.1 del Convenio es: “Decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”.

Las consultas indígenas son, desde luego, complejas. Sin embargo, al carecer de un procedimiento reglado, en ausencia de una ley de la materia para lograr conciliar los intereses de los pueblos y las comunidades indígenas, que por razones históricas han sido incorporadas a los procesos nacionales, el tema se dificulta aún más, como es evidente de los problemas presentados, ya que los procedimientos establecidos internacional y nacionalmente no son suficientes para hacerles frente. Cuando el derecho ordena que para desarrollar un proyecto deben ser consultadas, no hay otra opción que hacerlo. Ignorar este mandato significaría tanto como desplazar una conquista importantísima de esos colectivos en aras de una visión centralista, paternalista o desarrollista.

Si, como tantas veces se ha dicho, lo que importa es el bienestar de las personas y éste, se repite con frecuencia, no sólo puede ser material, consultar a los afectados acerca de lo que quiere hacerse con ellos es el mejor camino para ser consecuente con lo que se afirma. Además, por cierto, de respetar el orden jurídico en cuyo cumplimiento todos deberíamos estar interesados. En el caso concreto, para proteger a quienes menos tienen y a quienes han sido más lastimados social, económica y políticamente.

@JRCossio

Este ensayo se publicó el 24 de noviembre de 2019 en la edición 2247 de la revista Proceso

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