CIUDAD DE MÉXICO (apro).- El 23 de abril pasado, el Ejecutivo Federal hizo llegar a la Cámara de Diputados una iniciativa (la "Iniciativa") para reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (la "Ley"). La Iniciativa ha sido duramente criticada, incluso por legisladores del propio grupo político del Ejecutivo como Porfirio Muñoz Ledo, que la ha tachado de inconstitucional. Consideramos que es trascendente analizar de manera sucinta su contenido a la luz de la Constitución y ley aplicable. El objetivo de la reforma es adicionar un artículo, el 21 ter a la Ley en el sentido de que cuando:

"Se presenten emergencias económicas en el país, la Secretaría (de Hacienda) pueda reorientar recursos asignados en el Presupuesto de Egresos para mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarios de la Administración Pública Federal y fomentar la actividad económica del país, atender emergencias de salud y programas en beneficio de la sociedad”.

Cabe señalar desde el principio, que la expresión clave de la reforma a la Ley, "emergencias económicas", es indefinible y fácilmente manipulable aunque se intentara definirla para dorar la píldora, y que la finalidad implícita pero meridiana de la Iniciativa, es: "legalmente" hacer a un lado a la Cámara de Diputados en aspectos esenciales de su competencia -constitucional exclusiva- en la materia presupuestaria.

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Veamos algo de historia. En Inglaterra se dieron varias revoluciones, desde el Siglo XIII, a causa de cuestiones fiscales y presupuestarias. Y no ha sido esa la única nación en que han surgido tales convulsiones políticas y sociales. La independencia de los Estados Unidos obedeció en gran parte a cuestiones fiscales. El renombrado constitucionalista A. V. Dicey, dijo hace muchos lustros: "que hasta antes de que las Constituciones comenzaran a determinar las reglas del gasto, los impuestos autorizados no eran otra cosa que un regalo al monarca". De lo dicho por Dicey, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en un brillante estudio, dedujo que: "con la aprobación del gasto por parte de órganos de representación, se diferenciaron el patrimonio público del Estado y el patrimonio privado de los monarcas. Este es uno de los rasgos característicos del concepto de Estado moderno. Los recursos que tenían su origen en los tributos debían tener un destino establecido por los órganos de representación, incluyendo las asignaciones a la corona. La idea de la representación política no surgió vinculada con la función legislativa del poder, sino con las funciones tributarias y de gasto. Esto explica que aun en el constitucionalismo moderno y contemporáneo las congresos y parlamentos hayan sido flexibles en materia de delegación legislativa pero no en lo concerniente a las facultades fiscales y presupuestarias". Cuando se dan esas delegaciones fiscales y presupuestarias se está ante regímenes políticos no democráticos, abunda el estudio del Instituto de la UNAM. Comenta Spillmann -citado por este último- que en 1887, Bismarck "disolvió al Parlamento cuando se negó a autorizarle un presupuesto para siete años consecutivos". Otros casos, mencionados por dicho Instituto, de atribuciones fiscales y presupuestarias dadas a personajes no democráticos son: el de "Benito Mussolini (Ley del 31 de enero de 1926) y Adolfo Hitler (Ley de Autorización de 1933). La Constitución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, de 1922, disponía que el presupuesto general de la URSS y de cada una de las repúblicas federadas sería aprobado por el Comité Central Ejecutivo de la Unión y en su nombre por el presidente, quien era el órgano supremo político, legislativo y administrativo de la Unión. La Constitución china en vigor, asigna la potestad tributaria y presupuestaria al Consejo de Estado, compuesto por el primer ministro, los viceprimeros ministros y los ministros".

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Veamos ahora qué dice nuestra Carta Magna. El artículo 74 de la Constitución establece:  "Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

1.  Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos".

La Iniciativa a través de la adición del artículo 21 ter a la Ley, adición arriba comentada, vulnera la letra y el espíritu de dicho artículo 74, IV, al hacer a un lado, "legalmente", el contenido del presupuesto de egresos del año respectivo, aprobado por los diputados, haciéndolo superfluo, inoperante. Si ya en la práctica de años, el Ejecutivo en turno lo hace al margen de la Constitución y la ley, ahora se pretende que lo haga "legalmente" a contrapelo de la Constitución misma. El artículo 49 de la misma dice: "El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar." La Iniciativa hace que el Ejecutivo tenga competencia en materia presupuestaria, tanto en la propia de su poder como en la propia y exclusiva de la Cámara Baja, lo que vulnera, sin duda alguna, dicho artículo 49 al reunirse en una persona dos poderes. El artículo 126 constitucional prescribe: "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior". El insigne maestro Don Felipe Tena Ramírez, en su clásico texto de Derecho Constitucional, dice: "no obstante que el presupuesto de gastos que habrá de regir durante todo un año es obra exclusiva de una Cámara -de Diputados-, cualquiera modificación posterior a dicho presupuesto, si se produce por un nuevo gasto no previsto en el mismo, tiene que ser obra de las dos Cámaras. En efecto, el artículo 126 así lo dispone. Este precepto consagra el principio de que todos los gastos públicos tendrán que ajustarse a la norma del presupuesto." Más claro ni el agua de manantial. Las palabras de Tena son en materia constitucional, diamantinas y no dan margen a transacción interpretativa alguna por diputados sumisos.

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La Ley por su parte, establece en sus artículos 19, 20 y 21, casos muy acotados de adecuaciones al presupuesto de egresos aprobado por los diputados, en el año respectivo. Estos artículos son un reflejo, aunque no diáfano totalmente, de lo establecido en el artículo 126 de la Constitución antes citado y comentado por Tena Ramírez. Las adecuaciones post facto del presupuesto en lugar de requerir cada año, la expedición de una ley conforme al 126, se pueden hacer a la luz de lo establecido en los artículos 19, 20 y 21. Pero éstos se limitan con precisión técnica a gastos adicionales con motivo de aumentos en los ingresos públicos o en reducción de los gastos por disminución de los ingresos previsto en la Ley de Ingresos, bajo condiciones rigurosamente señaladas en tales artículos de la Ley. Artículo 19.  "El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos, con cargo a los excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la Ley de Ingresos o de excedentes de ingresos propios de las entidades, conforme a lo siguiente: ..... II .... III.... IV.... V... " Artículo 20. "Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos podrán autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en sus respectivos presupuestos, con cargo a los ingresos excedentes que en su caso generen, siempre y cuando:   I... II..." Artículo 21. "En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá aplicar las siguientes normas de disciplina presupuestaria:

1. La disminución de alguno de los rubros de ingresos aprobados en la Ley de Ingresos, podrá compensarse con el incremento que, en su caso, observen otros rubros de ingresos aprobados en dicha Ley, salvo en el caso en que estos últimos tengan un destino específico por disposición expresa de leyes de carácter fiscal o conforme a éstas se cuente con autorización de la Secretaría para utilizarse en un fin específico, así como tratándose de ingresos propios de las entidades de control directo. En caso de que no pueda realizarse la compensación para mantener la relación de ingresos y gastos aprobados o ésta resulte insuficiente, se procederá en los términos de las siguientes fracciones;
2. La disminución de los ingresos totales del Gobierno Federal, asociada a una menor recaudación de ingresos tributarios no petroleros...

III. La disminución de los ingresos distintos a los que se refiere la fracción II de este artículo se compensará, una vez efectuada en su caso la compensación a que se refiere la fracción I, con la reducción de los montos aprobados en los presupuestos de las dependencias, entidades, fondos y programas, conforme a lo siguiente: ..." Artículo 57. "Los ejecutores de gasto deberán sujetarse a los montos autorizados en el Presupuesto de Egresos para sus respectivos ramos, programas y flujos de efectivo, salvo que se realicen adecuaciones presupuestarias en los términos que señala este Capítulo y los artículos 19, 20 y 21 de esta Ley. "

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Para concluir, la Iniciativa es a todas luces inconstitucional. Habilidosamente trata de eludir la Constitución, mediante la adición del artículo 21 ter a la Ley. Y de esa manera, dar la impresión de legalidad, pero encubriendo la inconstitucionalidad flagrante. La adición que se pretende, va mucho más allá de lo establecido de manera muy acotada, en los artículos 19, 20 y 21 citados de la Ley. Pretende el CONTROL absoluto del presupuesto, a través de la reorientación de recursos presupuestales, en base al concepto maniobrable aún en el caso de que lo definieran para dorar la píldora, de "emergencia económica". Ello previsiblemente para casos futuros donde no se cuente con la mayoría en la Cámara de Diputados. Entonces, al margen del presupuesto aprobado, el Ejecutivo podrá "reorientarlo", es decir, controlarlo para sus propios fines: proyectos y acciones "prioritarios". En otras palabras, "tener un marco de discrecionalidad en la reasignación del gasto público" como certeramente comenta un jurista. Esta discrecionalidad violenta el principio constitucional de la división de poderes, el de las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. Todo gasto ejercido por el poder Ejecutivo debe someterse a la aprobación de la Cámara citada, ese es el principio básico fundado en la representación política de la Cámara baja, que es la piedra angular del régimen representativo junto a su vertiente democrática de partidos. No es válido a la luz del derecho, aprobar una reforma de ley cumpliendo los requisitos meramente formales previstos en la norma, pero violentando artículos y principios constitucionales que son básicos para el sistema representativo de la Nación mexicana. Ojalá, aunque lo dudo, que no se apruebe tal iniciativa a raíz de una defensa unificada de la Constitución por parte de todos los juristas, abogados, personas demócratas, por ser la Constitución, baluarte de libertades, de valores de la representación política y la democracia. Sin representación parlamentaria no hay materia fiscal ni presupuestaria, se dijo hace mucho. Dedico este texto a la familia de la revista Proceso, baluarte de libertad de prensa, de conciencia, de memoria histórica en horas aciagas, fiel al legado de Julio Scherer García. Las crudas portadas de Proceso a lo largo de su historia, nunca han obedecido al morbo -generador de placer-, como alguien señaló erróneamente, porque la finalidad de las mismas es y ha sido, generar indignación, conciencia, reflexión, memoria histórica. En la República de Platón esto queda muy claro cuando se habla de Leoncio.   Te recomendamos: Muerte, confinamiento y masas