Este lunes, el presidente Vicente Fox leerá su Tercer Informe de Gobierno ante un país con escasas expectativas sobre su mensaje, no obstante los fallidos intentos del propio mandatario por despertar interés al anunciar que sería "un tiro" Mayor atención despierta lo que vaya a ocurrir en la LIX Legislatura desde su primer período de sesiones Luis Carlos Ugalde, politólogo del CIDE, sólo ve una salida para México y sus representantes en las Cámaras: la reinvención del Congreso La LIX Legislatura (2003-2006) repetirá por tercera ocasión el formato de gobierno interno dividido que surgió en 1997, cuando por primera vez el partido del presidente de la República careció de mayoría absoluta en la Cámara de Diputados El gobierno dividido ha estimulado una mayor autonomía política del Congreso y le ha proporcionado una mayor fuerza para vigilar al Ejecutivo Antes de 1997, el Legislativo operó durante varias décadas como agente del Ejecutivo Desde ese año y cada vez con mayor fuerza, el Congreso es una voz autónoma que actúa como contrapeso del gobierno Por otro lado, el gobierno dividido -que requiere de mayor negociación entre partidos- ha generado la sensación de un Congreso que produce poco y obstruye mucho Los números disponibles en realidad muestran que el Congreso ha sido más cooperativo y menos obstruccionista de lo que la opinión pública supone Pero el hecho es que existe una insatisfacción generalizada sobre el desempeño del Congreso que es preciso repensar De acuerdo con diversas encuestas, la opinión pública coloca al Congreso al mismo nivel de baja estima que las policías y los partidos En enero de 2003, por ejemplo, la gente otorgaba una calificación de 56 al Congreso, en contraste con 74 a la Presidencia de la República y 80 al IFE El 68% de los mexicanos cree que la relación de Fox con el Congreso ha sido de enfrentamiento, y la mayoría culpa a los legisladores de ese hecho (consulta Mitofsky, enero 2003) Se trata de una crisis de credibilidad y de imagen que a nadie conviene El Congreso es hoy uno de los actores centrales de la política nacional y lo será cada vez más en los años venideros Por ello es urgente evaluar su desempeño de manera más equilibrada Las causas institucionales Con frecuencia, las críticas al Congreso se personalizan y se dice, por ejemplo, que los diputados no piensan en el interés de la nación cuando ejercen su voto Esos juicios "voluntaristas" consideran que el problema radica en la falta de "voluntad" y buena fe de los legisladores La solución, por ende, estaría en elegir a 500 buenos ciudadanos, virtuosos e impolutos Incluso, hay quienes han sugerido exigir grado de licenciatura a los legisladores a fin de que sean buenos representantes populares Esas soluciones son ingenuas e irrelevantes porque se basan en un diagnóstico equivocado de las causas del desempeño, a veces limitado, del Congreso mexicano Creo que la premisa de la cual debe partirse es que el desempeño del Congreso depende de su marco institucional: su normatividad interna, su sistema de asesoría parlamentaria, su sistema de comisiones, los incentivos políticos que enfrentan los legisladores, así como la posibilidad de construir carreras parlamentarias En México, el marco institucional que regula la vida legislativa opera en contra de la consolidación de un Congreso profesional Por ello, para fortalecer el desempeño del Congreso, es preciso cambiar su marco normativo e institucional Marco reglamentario El marco reglamentario de la Cámara de Diputados es inoperante porque es anticuado, data de 1934 Ese reglamento, por ejemplo, establece que las comisiones cuentan con cinco días hábiles para dictaminar una iniciativa, período muy corto para estudiar, dictaminar y votar una iniciativa en el seno de una comisión de trabajo El resultado es que nadie cumple ese plazo Además, no existen sanciones para las comisiones incumplidas Hay una iniciativa propuesta en los últimos días para dar tres meses a las comisiones para dictaminar las iniciativas que les son turnadas Al finalizar ese período, las iniciativas pasan automáticamente para voto en el pleno, aun y cuando no hayan sido dictaminadas Ésta es una buena propuesta "anticongeladora" que ayudaría a destrabar el trabajo legislativo Asesoría insuficiente El sistema de asesoría parlamentaria es exiguo e insuficiente para los diputados Aunque la LVII Legislatura (1997-2000) tuvo la visión para reformar la Ley Orgánica y establecer las bases de un servicio civil de carrera en la Cámara de Diputados, el hecho es que la rotación de diputados cada tres años ha impedido que se cumplan las reglas de ese sistema de servicio civil Cada tres años, por ejemplo, los nuevos diputados quieren reclutar a sus cuadros de confianza y desplazan a los secretarios técnicos de las comisiones El resultado es una rotación de todos que impide la acumulación de conocimientos y experiencia Sistema de comisiones El sistema de comisiones carece también de la estructura y la importancia para convertirse en el eje del trabajo legislativo Ahí es donde se estudian y debaten con detalle las iniciativas de ley Ahí es donde se analizan los impactos sociales, económicos y políticos de las iniciativas No obstante su importancia, las comisiones siguen careciendo de una normatividad moderna y de una estructura sólida para su trabajo De nada sirve ampliar los períodos ordinarios de sesiones a nueve meses, como ha propuesto el PRD, por ejemplo, si el pleno carece del sustento de un sistema de comisiones que le dé la materia prima (los dictámenes, las recomendaciones) para votar y aprobar leyes y reformas La Cámara puede sesionar 365 días al año, pero sin un sistema de comisiones bien asesorado y reglamentado ese tiempo de los diputados en el pleno sería perdido Carreras parlamentarias No hay organización humana -sea religiosa, empresarial, familiar o política- que pueda funcionar adecuadamente sin acumular experiencia y sin premiar el esfuerzo y castigar el mal comportamiento La prohibición de la reelección en México tuvo un efecto positivo de promover la rotación de cuadros políticos en un período de construcción del sistema político mexicano (1930) Pero hoy se ha convertido en un obstáculo para la institucionalización del Congreso y para mejorar su desempeño Cada tres años hay una rotación completa en el Congreso, y aunque hay una tasa variable de legisladores que ya lo fueron anteriormente, la mayoría son novicios, lo que obliga a una curva de aprendizaje de los nuevos legisladores e introduce discontinuidades en el trabajo del Congreso Así mismo, la no reelección constriñe la rendición de cuentas legislativas, porque los diputados carecen de los incentivos para volver a sus distritos para mantener el vínculo que les permita reelegirse y construir una carrera parlamentaria Ciertamente, la reelección inmediata desata controversia y pasiones, pero en lugar de plantear una solución dicotómica -a favor o en contra-, sería más benéfico discutir las "modalidades" para moderar los riesgos de la reelección (por ejemplo, períodos límite, financiamiento y fiscalización de campañas, ley de cabildeo) Cómo medir el desempeño legislativo Con frecuencia, se juzga al Congreso exclusivamente por la cantidad de leyes aprobadas, como si San Lázaro fuera una fábrica de dulces El desempeño legislativo es más que la aprobación de leyes Se refiere a la calidad, oportunidad y cumplimiento de las tres funciones básicas del Poder Legislativo: representar a los ciudadanos, legislar y controlar al Ejecutivo Esas tres funciones básicas deben analizarse para conocer de manera balanceada cómo funciona el Congreso Si sólo se analizan las leyes aprobadas, por ejemplo, la LVIII Legislatura que ahora concluye muestra una productividad de 134% (iniciativas aprobadas entre iniciativas presentadas) Sin embargo, ese número nos dice poco sobre la calidad y relevancia de lo que fue aprobado y esconde un dato fundamental que se refiere a aquellas iniciativas que fueron rechazadas porque eran inviables o porque iban en contra del interés público Si se usa la productividad legislativa como el indicador principal, se podría concluir que la mejor Legislatura en los últimos años ha sido la LVI (1991-94), pues tuvo una tasa de aprobación de 62% Pero nuevamente ese número no explica qué parte de esa "rapidez" legislativa es reflejo del control político que la presidencia de Carlos Salinas y otras más ejercieron sobre el Congreso y que garantizaba la aprobación de todas las leyes que el Ejecutivo enviaba Hoy, la Legislatura que concluye aprobó sólo 134% de las iniciativas que recibió, pero en buena medida fue resultado de la negociación que se necesitó en un esquema de gobierno dividido, así como del mayor flujo de iniciativas Esta Legislatura que concluye ha sido la más activa en cuanto a iniciativas se refieren Por todo lo anterior, el desempeño legislativo se debe evaluar a través de tres funciones: representar, legislar (presentar iniciativas, elaborar dictámenes, producir buenas leyes y rechazar malas leyes) y controlar al Ejecutivo (fiscalización, presupuesto, cuenta pública, comparecencias) Y esas tres funciones se pueden evaluar en cuatro ámbitos de acción: los legisladores en lo individual, las comisiones, los grupos parlamentarios y el pleno (Cuadro 1) El futuro El Congreso debe reinventarse para responder a la demanda reformista que el país exige Teóricamente, primero sería necesario que el Congreso reformara su organización y funcionamiento internos, y luego se abocara a atender todos los temas e iniciativas de ley que la sociedad demanda Pero el tiempo apremia Esta Legislatura que comienza tendrá una vida productiva muy breve, quizás hasta abril de 2004, en términos reales, debido a las campañas y elecciones que distraerán a los legisladores de sus funciones y que harán muy difícil mantener la disciplina y cohesión entre los partidos Por ello, la Cámara de Diputados que se inicia deberá emprender reformas estructurales, por un lado, y realizar cambios a su normatividad y vida internas, por otro lado Puede focalizar su esfuerzo, por ejemplo, en reformar su reglamento interior, emitir un nuevo reglamento de transparencia y fortalecer el sistema de comisiones De parte de los votantes, los medios y los analistas debemos contribuir a ser más balanceados y emitir juicios más sensatos e informados sobre el desempeño del Congreso No podemos permitir que se siga desprestigiando a una de las instituciones que debe ser el motor del cambio político en México *Investigador del CIDE