Un estudio de las resoluciones del recurso de revisión emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública revela que dicha institución no sólo no opera con verdadera autonomía, sino que se muestra "complaciente" y "obsecuente" con las dependencias de las cuales se reclama información que en muchos casos ha estado, históricamente, sepultada por la secrecía La "falta de profesionalismo, imparcialidad y apego a la ley" por parte del IFAI hace concluir a uno de los investigadores de LIMAC -organismo que realizó el análisis- que la principal "medalla" del gobierno foxista -su presunto compromiso con la transparencia- se ha convertido en "un diploma de papel mojado" Un monitoreo de cada una de las resoluciones del recurso de revisión emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), desde su creación en julio hasta diciembre de 2003, le arrancó al gobierno de Vicente Fox su medalla favorita: el compromiso de su gobierno con la transparencia El equipo jurídico de Libertad de Información-México, AC (LIMAC) -formado por el exconsejero del IFE Jaime Cárdenas y los abogados Rodrigo Santiesteban y Alan García- realizó un laborioso trabajo de dos meses, que se tornó monótono y aburrido, pero que condujo a la siguiente conclusión: "El análisis de las resoluciones del IFAI, que a primera vista resultan formalmente congruentes con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, nos obliga a denunciar que ésa es una inferencia que se desvanece conforme se valora el conjunto de los casos examinados La legitimidad que toda autoridad debe refrendar en su actuar cotidiano, no se ve sustentada por el IFAI al momento de resolver los recursos de revisión" Además, afirman los autores de la investigación, las resoluciones que recaen en un caso concreto debieran trascender los intereses de las partes, clarificar y darle sentido a la ley, propiciar la cultura de transparencia y enviar mensajes a otros actores gubernamentales para fundamentar sus determinaciones Pero "la forma y el fondo de las resoluciones emitidas por el IFAI ponen en duda el profesionalismo, el compromiso y la especialización con que fue concebida la institución" En el estudio, los analistas parten de dos supuestos: -Que el comportamiento institucional del IFAI, como organismo revisor, debe corresponder a "una instancia decidida y comprometida a hacer valer el derecho de acceso a la información pública que históricamente ha operado en la lógica de la cultura del secreto y la opacidad gubernamental" -Y que el instituto debería ser "un catalizador del acceso, y nunca una especie de árbitro que trata como partes iguales a la persona reclamante y a la dependencia que ha denegado la información", porque el reclamante "no está en una condición jurídica de paridad procesal con respecto a la dependencia que le negó la información" Y, precisamente, el servicio público que el IFAI debe cumplir es la de "hacer valer sus potestades de interpretación de la ley para vencer la inercia hacia la opacidad y la negativa de acceso, auspiciadas por una cultura arraigada de secrecía y una legislación que alberga expresiones ambiguas, vagas y flexibles, tratándose de las excepciones que justifican de manera restringida mantener en reserva determinada información" En suma, explica Alan García, el objetivo del IFAI es "evitar el conflicto de interés entre quien posee la información y quien la quiere liberar, pero debido a que el instituto no cuenta con la autonomía constitucional que le permita resolver los recursos en una posición de imparcialidad y que pertenezca a la estructura del Ejecutivo Federal, adolecerá de la libertad necesaria para asumir un compromiso pleno con el acceso a la información, lo cual se ha venido confirmando en la práctica y se refleja en los dictámenes que analizamos" Ejemplo claro de la falta de autonomía del IFAI fue el cabildeo de personal de la Unidad de Enlace y de la Dirección de Administración de la Presidencia, que denunció el comisionado Juan Pablo Guerrero Amparán, para evitar que se hicieran públicas las facturas de la indumentaria de Vicente Fox y Marta Sahagún Según el estudio de LIMAC, el IFAI no sólo incumple sus obligaciones con los solicitantes de información Queda mal hasta con los sujetos obligados (las dependencias de gobierno), porque la ley no los legitima para impugnar ante el Poder Judicial de la Federación las resoluciones del IFAI: "El instituto abusa de esta circunstancia Deja en estado de indefensión también a la autoridad No se esmera en hacer su trabajo de manera profesional porque sabe que es la última instancia y que sus resoluciones no serán objeto de revisión externa" Síntoma del abuso, comentan los abogados, son los amparos que interpusieron los principales bancos del país cuando el IFAI solicitó al IPAB que diera acceso a las versiones públicas de las actas de su junta de gobierno desde 1999 Diploma de papel mojado El propósito de la investigación de LIMAC sobre las resoluciones que emite el IFAI dentro del procedimiento del recurso de revisión es medir la calidad y la pertinencia de dichas resoluciones en respuesta a la solicitud de personas que fracasaron en el ejercicio de su derecho al acceso a la información ante alguna de las 220 entidades gubernamentales que integran la administración pública federal El estudio considera los datos estadísticos que proporciona el IFAI y aporta la lectura sociológica y jurídica integral con base en esas cifras El equipo de LIMAC repetirá este análisis cada semestre Comentan García y Santiesteban que, en su desarrollo, el trabajo se volvió "mecánico y monótono" por la carencia de sustentos argumentativos que habrían hecho "más amable y constructivo el análisis de las resoluciones" Confía Rodrigo Santiesteban, abogado por el Instituto de Estudios Superiores de Tamaulipas y exasesor de la Secodam en la implementación de la ley: "Si antes era crítico del IFAI, ahora, simplemente, no creo en él No creo en los comisionados, que no velan por el derecho a la información y retrasan la impartición de justicia" Alan García, abogado por la Universidad Autónoma de Chihuahua y profesor de derechos humanos en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, reconoce que lo desilusionó el organismo: "La ley de acceso y la creación del IFAI han sido la medalla del gobierno foxista Pero me di cuenta de que, en la práctica, la institución garante está claudicando de los objetivos y mandatos que se derivan de la ley Así que la medalla se ha convertido en un simple diploma de papel mojado" El equipo jurídico de LIMAC encontró que, del universo de los múltiples órganos de la administración pública que conforman al Poder Ejecutivo Federal, en el período analizado (segundo semestre de 2003) fueron sometidas al procedimiento 88 entidades, de las cuales las más recurridas fueron el IMSS y las secretarías de la Función Pública, Seguridad Pública, Educación Pública, Hacienda y Crédito Público, Comunicaciones y Transportes y la Procuraduría General de la República El IFAI reportó haber emitido 589 resoluciones, pero debido a una inconsistencia en la numeración, el universo se conformó por 434 Se analizaron diversas variables de las resoluciones, que tienen correspondencia con alguna previsión legal La primera a la que hace referencia el estudio, la suplencia de la queja, parte de la premisa de que el solicitante de información no necesariamente cuenta con los conocimientos suficientes como para promover un recurso administrativo y desarrollar los argumentos para revertir la decisión de la autoridad El IFAI tiene la encomienda de remontar las carencias o deficiencias que eventualmente pudiera presentar el recurso de revisión Pero, señala el documento, "el IFAI ha sido preponderantemente omiso en el cumplimiento de esta obligación" Sólo en 3% de las resoluciones analizadas se actualizó la suplencia de la queja El reglamento de la ley prevé la figura de prevención cuando el recurso de revisión no satisfaga alguno de los requisitos para su presentación Si el IFAI no cuenta con elementos para subsanarlos, debe prevenir al recurrente para que lo haga dentro de un plazo de cinco días hábiles, pues transcurrido el plazo, sin desahogar la prevención, el recurso se tiene por no presentado Los abogados detectaron "un abuso en el ejercicio de la prevención, la cual en la mayoría de los casos no fue atendida dentro del plazo correspondiente y, por ende, culminó con la decisión de no tener como presentado el recurso" El abuso, dicen, "hace presumir que la autoridad ha visto en su exigencia una forma fácil para descargarse de trabajo" El equipo supone que una de las causas posibles por las que se dio el apercibimiento consistiría en "una gran deficiencia que presenta el propio Sistema de Solicitudes de Información" En el apartado de recurso de revisión, el agraviado tiene apenas 300 caracteres en el primer requisito exigido para expresar de manera concreta el acto recurrido y los puntos petitorios "Es imposible, en tan breve espacio -comentan-, satisfacer todos los requisitos para promover el recurso de revisión" El recurso extemporáneo, indica la investigación, debe interponerse dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la determinación contraria al solicitante "La resolución pronunciada por el IFAI en estos casos, no obstante su facilidad, no se dictó de manera inmediata, contrario al principio de justicia pronta y expedita reconocido ampliamente por el ordenamiento jurídico mexicano" Más aún, "el IFAI no procedió a emitir la resolución de manera inmediata, sino que dejó pasar por lo menos entre 20 y 40 días hábiles para emitir esta resolución Esto denota que da trámite a todos los recursos interpuestos sin un previo análisis de ellos, y no desde una perspectiva receptora, con el ánimo de alentar o inducir con el reclamante (de manera informal) el que sea suplida la deficiencia de la queja, sino más bien como un criterio operativo interesado en evitar la impugnación de la resolución" Un dato que preocupa particularmente a los autores del estudio es que sólo en 26% de los recursos que prosperaron dentro del IFAI se ordenó a la dependencia la entrega de la información, "por lo que es dable afirmar que el IFAI actúa, la mayoría de las veces, como una autoridad que convalida el actuar de la dependencia y entidad pública" Las deficiencias Un punto muy sensible, el de la información reservada: "Dentro de una utopía, el IFAI debe velar por el principio de máxima publicidad Pero en los casos que versaban sobre la negativa de acceso, basada en una de las excepciones al principio de máxima publicidad marcadas por la ley (artículos 13 y 14), sólo en 7% el órgano ordenó la desclasificación de la información Esto se traduce en una actitud complaciente ante las autoridades a las que supuestamente fiscaliza", dice el documento Y añade: "Pero sin duda, lo más grave es que en estas resoluciones el IFAI no recurría a la estricta prueba de tres partes para acreditar la restricción a la divulgación de la información Este criterio, también conocido como prueba de interés público, precisa que cuando se utiliza uno de los criterios establecidos en los artículos 13 y 14 de la ley para justificar una negativa a la divulgación de información, corresponde a la autoridad la carga de probar que la restricción es compatible con las pautas que supone un sistema basado en la presunción de publicidad de los actos públicos El gobierno debe demostrar que la información satisface una estricta prueba de tres partes: la información debe estar relacionada con un objetivo legítimo establecido en la ley; la divulgación debe amenazar con causar daño sustancial a la consecución de ese objetivo y el daño a dicho objetivo debe ser mayor que el interés público en disponer de la información" En ningún caso, el IFAI describió cómo se acreditaba esta prueba El equipo jurídico de LIMAC hizo énfasis en el apartado que dedica a la redacción "minimalista" de las resoluciones del IFAI Anota que sólo en 1% de las resoluciones, el instituto realizó una interpretación administrativa de la ley o de sus principios para fundarlas "Existe un déficit en la argumentación, motivación y fundamentación por parte del IFAI La promoción de una cultura de transparencia también se actualiza emitiendo resoluciones exhaustivas, completas y desarrollando ampliamente las razones que dan sustento a una resolución Las resoluciones son telegráficas e injustificadamente simples Pero más allá de esto, un buen precedente y la buena exposición de un criterio puede servir de guía para el resto de las autoridades al momento de resolver casos análogos Por desgracia, eso no es posible debido al poco sustento teórico y jurídico de las resoluciones pronunciadas por el IFAI" En consecuencia, "el IFAI no aporta nuevos elementos en el desarrollo de este derecho fundamental; por tanto, viola de manera sistemática toda intención básica de cualquier órgano de naturaleza similar que, con sus resoluciones, busca formar e informar a todas las personas Estos instrumentos, en lugar de facilitar el entendimiento y socialización del derecho de acceso a la información pública, lo entorpece y desalienta su uso" En esta materia, continúan, el IFAI actúa "bajo la lógica del mínimo esfuerzo", a pesar de que los comisionados cobran un salario mensual de 213 mil 425 pesos brutos, sin incluir prestaciones (Proceso 1395) En lo que se refiere a su facultad de investigación, que igualmente sustenta cualquier resolución, el IFAI también incumple El instituto investigó solamente 9% de los casos, es decir que en el 91% restante resolvió con base en los elementos aportados por las partes, lo que significa que "ha tratado como iguales a desiguales (el solicitante versus la instancia gubernamental), y erróneamente ha asumido que el tipo de asuntos que conoce se ubican en una controversia del derecho privado y no del público, en el que se ventilan asuntos de interés particular y no de interés colectivo" Subrayan los abogados que la facultad de investigación es "vital" cuando la autoridad fundamenta la negativa en la inexistencia de la información En estos casos, el solicitante queda indefenso, pues carece de herramientas para verificar que la autoridad actúa de manera honesta Luego, "el no ejercicio de la facultad de investigación por parte del IFAI vulnera los derechos del solicitante y podría incentivar que la autoridad negara la existencia de la información en lugar de clasificarla y fomentar una práctica en la administración de ausencia de búsquedas exhaustivas" Los investigadores sostienen que el IFAI muestra un "ánimo titubeante" para llegar a las consecuencias legales procedentes Si bien la ley no dotó al IFAI de herramientas para sancionar directamente a los órganos públicos y funcionarios que desarrollan una práctica contraria o irregular respecto de la establecida en la legislación, sí cuenta con la atribución de hacer del conocimiento del órgano interno de control de cada dependencia las presuntas infracciones a la normatividad Pero en ninguna de las resoluciones analizadas el IFAI hizo del conocimiento de los órganos de control las presuntas acciones obstruccionistas, "pese a la evidencia de que existieron en diversos casos los elementos necesarios por los cuales se debió iniciar el procedimiento disciplinario interno" Este hecho, agregan, "denota un talante de bajo perfil del IFAI en cuanto a ejercitar las competencias que la ley señala" y, peor aún, "pone en evidencia la carencia de una autonomía real y una actitud abiertamente complaciente y obsecuente" -¿Cuál es la valoración general de este ejercicio sobre el IFAI? -preguntó el reportero Álvaro Delgado a Ernesto Villanueva, presidente de LIMAC México -Que reprueba en este caso, como se deduce de las cifras Hay una postura con criterios diferenciados según se trate de uno u otro recurrente Si se trata de una dependencia pública, actúan con un criterio, y si es Juan Ciudadano, con otro Prima la razón política sobre la razón jurídica El presidente de LIMAC aclara: "Ya es hora de que el IFAI no sólo reciba halagos, sino también críticas que le ayuden: que sepa que está siendo vigilado con un ánimo constructivo Este tipo de análisis tiene el propósito de enriquecer el debate, haciendo a un lado el círculo de complacencias, que no es misión de LIMAC"