A partir de hoy lunes, Cancún será sede de la cumbre anual sobre cambio climático, a la que se llega entre diferencias que parecen insalvables. Hay países que se niegan a reducir sus emisiones contaminantes por razones económicas o de soberanía; otros, los que están en riesgo de desaparacer, exigen compromisos que a los industrializados no les interesa adquirir. El propósito de la reunión es trascender los acuerdos de Copenhague, pero los escépticos piensan que será más de lo mismo…

MÉXICO, D.F., 29 de noviembre (Proceso).- “Equilibrio” es la palabra recurrente de los delegados a la reunión sobre cambio climático que empieza esta semana en Cancún.

Anuladas las expectativas de un nuevo “acuerdo vinculante” para enfrentar el cambio climático y rotas las posibilidades de que los gobiernos enmienden el Protocolo de Kioto (PK) y asuman un segundo “periodo de compromiso” a partir del 31 de diciembre de 2012 (cuando se vence el primero), la atención se centra en el Paquete Cancún: un conjunto de medidas de mitigación, adaptación, transferencia de tecnología, reforestación y financiamiento.

Pero el éxito de este paquete depende del equilibrio: ninguno de sus temas debe ser más importante que el resto ni puede aprobarse sin que se acepten los demás. Se trata de amarrar un paquete balanceado.

Así lo advirtieron el viernes 5 Cristiana Figueres, secretaria ejecutiva de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y la canciller mexicana Patricia Espinosa, quien asumirá la presidencia de la decimosexta Conferencia de las Partes de esa Convención (Cop-16), que se efectuará en Cancún del 29 de noviembre al 10 de diciembre.

“Sólo con ese equilibrio se pueden dar los toma y daca normales de una negociación y propiciar que todo mundo encuentre algo que llevar a casa y pueda decir frente a sus opiniones públicas: ‘No obtuve aquello, pero obtuve esto’”, dice Juan Manuel Gómez Robledo, subsecretario mexicano de Relaciones Exteriores. Y advierte:

 “Dada la importancia política del cambio climático, un fracaso de la reunión de Cancún pondría en entredicho la credibilidad del sistema multilateral para aportar soluciones en este tema. Esto puede propiciar que los países empiecen a dudar de la utilidad de Naciones Unidas y de la capacidad de estas grandes conferencias globales”.

Incluso, afirma, “puede ocurrir que en adelante un grupo de países industrializados simplemente se ponga de acuerdo y termine por marginar a las naciones que más padecen los efectos del cambio climático y que tienen todo que perder si no hay acuerdos globales”.

Los desacuerdos

Gómez Robledo conoce el tema a fondo y no es para menos: es uno de los principales negociadores de la Cop-16.

Igual que la canciller Espinosa y el embajador Luis Alfonso de Alba, representante especial de México para el cambio climático, Gómez Robledo recorrió el mundo este año para hablar con los gobiernos e incluir sus propuestas –muchas de ellas contrapuestas– en los documentos preparatorios de la Cop-16.

De cara a la reunión de Cancún, Gómez Robledo aborda en entrevista con Proceso los principales puntos de la negociación, sus alcances y los nudos que la entrampan.

De entrada pide plantear el tema “en términos positivos”, pues señala que “el hecho de que no se alcance un nuevo acuerdo vinculante de largo plazo no quiere decir que se obtenga en Cancún algo menor”.

Afirma que ningún gobierno ha planteado retirarse de las dos instituciones de la ONU en las que descansa el régimen para enfrentar el cambio climático: la CMNUCC y la Convención del Protocolo de Kioto, cuyos instrumentos –como el mercado de carbono o el mecanismo de desarrollo limpio– se mantendrán después del 31 de diciembre de 2012.

Sin embargo, dice que los países no tienen “una interpretación uniforme sobre lo que se debe entender por un nuevo acuerdo vinculante”.

En efecto: dos de los principales borradores de la negociación –La cooperación a largo plazo y Compromisos futuros para las partes del anexo 1 del Protocolo de Kioto– reflejan las diferencias. Casi todos los puntos se encuentran encorchetados. Hasta hay corchetes dentro de los corchetes, y en algunos casos de plano aparecen dos o más párrafos alternativos.

Una de las diferencias se refiere a los compromisos de mitigación (reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero o GEI). Los expertos aseguran que de seguir las tendencias actuales, la temperatura planetaria subiría 3 grados centígrados a finales de este siglo, por lo que muchos países pobres aseguran que los industrializados tienen una “responsabilidad histórica” en el fenómeno –20 de ellos emiten 80% de los GEI–, por lo que deben asumir el compromiso de reducir sus emisiones entre 40% y 45% para 2020 y de 80% a 90% para 2050.

Para cumplir esas metas se tomarían como base los niveles de emisión de 1990. Las naciones en desarrollo consideran que esas reducciones de GEI permitirían que el aumento de la temperatura del planeta se mantenga por debajo de 1 o 1.5 grados centígrados.

En esta posición están la Alianza de los Pequeños Estados Insulares y las naciones de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América.

Países desarrollados –como Estados Unidos, Japón, Canadá y los de la Unión Europea– y de economías emergentes –India, Brasil, China y México– consideran poco realistas dichas metas y suscriben lo establecido en el Acuerdo de Copenhague: que las reducciones de los GEI permitan estabilizar una elevación de la temperatura planetaria debajo del umbral de los 2 grados centígrados.

China, por ejemplo, argumenta que una meta de 1 o 1.5 grados centígrados implicaría severos daños a su economía con el consiguiente desplome del comercio internacional, la inversión y el empleo.

Durante la entrevista con Proceso, Gómez Robledo abunda en las diferencias para un acuerdo vinculante: “Muchos países desarrollados dicen: ‘Estamos dispuestos a asumir nuevos compromisos de reducción de emisiones de GEI siempre y cuando las naciones con economías emergentes, que son grandes emisoras, asuman obligaciones comparables a las nuestras’”.

Comenta que este reclamo va dirigido a países como India, Sudáfrica, Brasil y sobre todo China, cuya economía –con altas tasas de crecimiento– aún es muy dependiente de los combustibles fósiles.

De hecho, a partir de este año China se convirtió en el principal emisor de GEI (22.30% del total del mundo), aunque en términos de emisión per cápita está por debajo de Estados Unidos.

El subsecretario señala que otros países consideran que el nuevo acuerdo debe tomar como base el PK pero enmendándolo para un segundo periodo de compromiso: un Protocolo de Kioto 2.

Entre las eventuales enmiendas habría dos fundamentales: que los países desarrollados –los que están en el anexo 1 del PK– se comprometan a un nivel mayor de reducción de GEI y que se incluya en ese anexo a Estados Unidos, que los últimos 20 años ha sido el principal emisor de esos gases (actualmente emite 19.91% del total mundial).

Sin embargo, el Congreso estadunidense no ha ratificado el PK ni se vislumbra que lo pueda hacer en el corto plazo debido al triunfo de los republicanos en las elecciones legislativas el martes 2.

Gómez Robledo señala que países no desarrollados –los insulares, los continentales con costas bajas y los africanos que padecen agudos procesos de desertificación– piden que un eventual acuerdo vinculante otorgue al tema de la adaptación (consistente en medidas para enfrentar los efectos del cambio climático) un nivel de importancia igual o mayor que el de la mitigación.

Señala que estos países son los que exigen además “una meta de estabilización del calentamiento planetario en 1 o 1.5 grados centígrados, cuando la máximo que se ha logrado es 2% con el Acuerdo de Copenhague, que no es vinculante”.

Gómez Robledo afirma: “En este momento no existen las condiciones para alcanzar un nuevo acuerdo vinculante o modificar el que actualmente tenemos (el Protocolo de Kioto)”.

Y concluye: “¿Qué podemos hacer? Seguir instrumentando medidas de acción inmediata. ¿Por qué vía? Por las decisiones de la Conferencia de las Partes (Cop).

“Es eso lo que establece la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la cual dice que los países se reunirán una vez al año y podrán acordar una serie de medidas en este tema. ¿Eso tiene valor jurídico? Claro que lo tiene, pues aun cuando las decisiones no tengan per se el valor vinculante de un tratado, sí tienen la misma certidumbre jurídica, porque constan en un documento escrito que expresa la voluntad de las partes”.

“Buena voluntad”

Pese a que Estados Unidos no ha ratificado el PK, Gómez Robledo subraya que el gobierno de este país puede tomar decisiones ejecutivas que no pasen por el Congreso. Recuerda que, a diferencia del gobierno de Bush, el de Barack Obama se comprometió a reducir 17% sus emisiones de GEI para 2020.

No obstante, algunos gobiernos y ONG afirman que Estados Unidos calculó ese porcentaje de reducción con base en sus niveles de emisión de 2005 y no los de 1990, como marcan los estándares internacionales, por lo que en términos reales Washington apenas reduciría 4% sus emisiones.

China, por su parte, está en la lista de países del anexo 2 del PK: aquellos cuyos compromisos de reducción de emisiones no son obligatorios. No obstante, Beijing puso sobre la mesa un nivel de reducción vinculado al decrecimiento de la “intensidad energética” de su industria, que está en proceso de reconversión para hacerla más eficiente.

–¿Existe la posibilidad de que China pueda pasar del anexo 2 (compromisos no obligatorios) al anexo 1 (compromisos vinculantes) del Protocolo de Kioto? –se le pregunta a Gómez Robledo.

–No. En este momento muchos países no están dispuestos a aceptar que exista un sistema de graduación que implique que un país salte del anexo 2 al 1 en función de su desarrollo económico y, por lo tanto, del aumento en sus niveles de emisión de GEI.

“Para que exista esta especie de pase automático habría que enmendar el Protocolo de Kioto y no hay manera de que eso pueda cambiar, porque la columna vertebral de la Convención Marco sobre Cambio Climático es el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (de acuerdo con la capacidad de cada país).”

–¿Eso quiere decir que en estos momentos se depende de la buena voluntad de Estados Unidos y China, los dos principales emisores de GEI?

–En buena medida eso es cierto. Pero si lográsemos consignar en el capítulo de mitigación de los documentos de Cancún las metas que cada país ha puesto sobre la mesa, ya sea en el Acuerdo de Copenhague o fuera de éste, daríamos a estas acciones un nivel de compromiso político que actualmente no tienen. Eso en sí ya tiene un enorme valor. Significaría un paso adelante y nos permitiría avizorar un nuevo acuerdo vinculante.

A Gómez Robledo se le recuerda que en la reunión preparatoria para la Cop-16 en Tianjin, China, en octubre pasado, Rusia y Japón anunciaron que no continuarían en un segundo periodo de compromiso del PK.

Explica que los japoneses no desean comprometerse a un segundo periodo “hasta en tanto no tengan señales claras de que China asume un compromiso comparable” al de ellos. Además, “Japón considera que ha hecho todo lo que tenía que hacer, que sus márgenes de maniobra para reducir sus emisiones son prácticamente nulos”, dice.

“Sin embargo –añade–, Japón ha sido muy claro en reconocer la utilidad del Protocolo de Kioto y ha planteado formas para abordar este tema con el propósito de no generar la sensación de que para ellos la negociación está cerrada.”

En el caso de Rusia –la economía más importante del exbloque socialista y altamente dependiente del uso de combustibles fósiles–, Gómez Robledo dice que ese país no quiere comprometerse a nuevas metas de reducción sino hasta que pueda usar los créditos de carbón que ha acumulado y que son necesarios para su desarrollo económico.

Así, Estados Unidos, China, Japón y Rusia –cuatro de los cinco principales emisores de GEI– se zafarían de los compromisos de un eventual segundo periodo del PK.

El Paquete Cancún

De acuerdo con delegados a la Cop-16 ya hay un conjunto de temas consensuados que se integran en el llamado Paquete Cancún.

Destacan:

–Un esquema para apoyar a países en desarrollo en materia de adaptación. Es decir, proyectos para enfrentar las consecuencias del cambio climático, como la construcción de diques, reubicación de poblaciones, alertas tempranas, manejo de riesgos, planes de contingencia y aplicación de seguros financieros ante desastres naturales.

–El mecanismo Reducción de Emisiones Derivadas de la Deforestación y la Degradación (REDD plus) que permita cumplir con una meta: que los bosques absorban 20% del bióxido de carbono que se produce en el mundo.

–Centros regionales que promuevan la transferencia y desarrollo de tecnología con el propósito de hacer eficiente el consumo de energía, adaptar sistemas de energías alternativas y reconvertir industrias altamente consumidoras de combustibles fósiles, entre otros aspectos.

–Dos paquetes de financiamiento para países en desarrollo y en particular para los más vulnerables: uno de corto plazo de 30 millones de dólares (conocido como “de arranque rápido”) y otro de largo plazo (“fondo verde”) de 100 millones de dólares anuales.

Este último punto está “planchado” pero existen desacuerdos sobre qué organismo administraría el dinero. Algunos países piden crear una institución, otros ven en ello el riesgo de crear una nueva burocracia. Proponen en cambio que el Banco Mundial o el Fondo Mundial de Medio Ambiente manejen los recursos. En cualquier caso, explica Gómez Robledo, ese organismo financiero debe responder a la CMNUCC.

También hay fuertes diferencias sobre los mecanismos de medición, reporte y verificación (MRV) y de análisis y consulta internacional (ICA, por sus siglas en inglés), que deben contabilizar rigurosamente el cumplimiento de las metas de reducción de emisiones y la aplicación correcta de los recursos financieros.

Por ejemplo, naciones donantes afirman que ya desembolsaron recursos para el “fondo de arranque rápido”, pero los países en desarrollo exigen que lo demuestren, pues no quedan claros los montos ni sus destinos.

Al mismo tiempo algunos países exigen escrutinio internacional para verificar in situ que otras naciones realmente cumplen sus metas de reducción. China e India, entre otros, se han opuesto a estas medidas alegando que atentan contra su soberanía. Otras naciones quieren garantizar que el dinero que aportan a proyectos en países en desarrollo no se pierda en burocracia o corrupción.

Gómez Robledo expresa que el reto es fortalecer los mecanismos de MRV e ICA para garantizar la transparencia en las medidas que cada país adopta. “Y quien dice transparencia, dice también confianza en las instituciones (sobre el cambio climático)”, comenta.

Señala que detrás de las diferencias en este tema “existe el temor de varias naciones –como China e India– de que los países desarrollados puedan aplicar sanciones comerciales unilaterales sobre productos que, a su juicio, fueron confeccionados con alto consumo de combustibles fósiles; es decir, que impongan impedimentos de importación y que inhiban la entrada de productos al mercado”.

Al subsecretario se le recuerda lo que ocurrió en la Cumbre de Copenhague: un grupo de países encabezados por Estados Unidos y China –y en el que México participó– lograron al margen de la Cop un acuerdo sobre cambio climático. A pesar de que luego éste fue suscrito por 142 naciones, muchos gobiernos lo impugnan por carecer de legitimidad.

Se le menciona también lo que comentan académicos y miembros de organizaciones como Greenpeace: que la reunión de Cancún va a servir para legitimar el acuerdo de Copenhague, pues algunas de sus medidas se plantean de nuevo en el Paquete de Cancún.

Gómez Robledo reconoce: “En Cancún se tratará de dotar a algunos temas del acuerdo de Copenhague de la legitimidad que no tuvieron en algún momento, pero yendo más allá (…) En Cancún queremos acordar una serie de mecanismos que trasciendan el acuerdo de Copenhague”.