Nuevos actores en las relaciones internacionales

Cientos repudian a Trump en Cleveland. Foto: AP / Patrick Semansky Cientos repudian a Trump en Cleveland. Foto: AP / Patrick Semansky

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- El término nuevos actores o actores no estatales es cada vez más usado y cada vez más indefinido. ¿Quiénes son esos actores que tienen tanto peso en la conducción de las relaciones internacionales? Contestar esa pregunta implica remontarse un poco a su origen e identificar su alcance y consecuencias. Son una realidad ineludible de la vida nacional e internacional contemporánea. Sin embargo, su presencia e influencia es muy variable. En algunos casos desempeñan un papel decisivo; en otros, pueden debilitarse como resultado de políticas gubernamentales autoritarias y represivas.

Durante muchos años, las relaciones internacionales se conducían por los representantes de los gobiernos hablando a nombre del Estado. Eran las normas del famoso orden internacional establecido con la Paz de Westfalia en 1664. Sin embargo, desde finales de los años XX las cosas comenzaron a cambiar. Una de sus manifestaciones más conspicuas tuvo lugar en el seno de las organizaciones internacionales, en particular las Naciones Unidas, donde las llamadas ONG empezaron a ocupar un sitio cada vez más prominente. En años anteriores, su participación estaba regida por un estatus consultivo, aplicado de manera bastante rígida por el Consejo Económico y Social (ECOSOC). Ese reconocimiento formal fue perdiendo importancia para dar lugar a una participación más libre y numerosa de tales organizaciones. Su presencia comenzó a ser notable en las actividades relacionadas con medio ambiente y derechos humanos. Portadoras de una nueva interpretación de la conducción de las relaciones internacionales, las ONG cuestionaban la idea misma de la ONU como organización integrada, exclusivamente, por representantes de gobiernos. No se podía olvidar, recuerdan, que la Carta constitutiva de esa organización se inicia con la frase “Nosotros los pueblos”.

El fortalecimiento de las ONG ocurrió paralelamente al cambio tecnológico, que modificó profundamente las comunicaciones entre los pueblos, y a la globalización económica, que abrió la puerta a pactos regionales de integración económica con dimensiones muy variadas: desde la Comunidad Económica Europea, que se transformaría en la muy amplia y compleja Unión Europea de nuestros días, hasta los acuerdos de liberalización comercial como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

El efecto de esos acuerdos sobre las nociones tradicionales de soberanía ha sido inmenso. Los estudiosos del derecho internacional nos han hecho notar el grado en que han modificado el orden jurídico interno de los Estados miembros. Entre otros, uno de los resultados del TLCAN es la aparición de mecanismos e instituciones que tienen por objeto sustituir a los tribunales nacionales, dejándolos al margen de la resolución de asuntos importantes. Por ejemplo, el capítulo XI del TLCAN regula el trato óptimo que debe darse al capital foráneo y el recurso al arbitraje internacional, sin agotar los recursos locales, en caso de que un Estado parte viole esa obligación. Los privilegios otorgados a los inversionistas extranjeros se aplican por igual a los tres países miembros. En realidad, las consecuencias son distintas para el país más necesitado y receptor de la inversión extranjera, México. En el mundo del libre comercio, las fuerzas del mercado y la búsqueda de mayores niveles de intercambio subsiste poco del espíritu nacionalista que inspiró los principios normativos de la política exterior mexicana, como la igualdad jurídica de los Estados.

Una tercera circunstancia que ha precipitado la fuerza de los llamados actores no estatales es la prioridad que han adquirido en la agenda internacional contemporánea problemas globales cuyo ejemplo más emblemático son medio ambiente, cambio climático y derechos humanos. Existen numerosos motivos por los cuales tales problemas no pueden ser reglamentados, protegidos o supervisados solamente por los gobiernos. Es el caso de los derechos humanos, que es el más obvio porque el atentado contra los mismos proviene justamente de los gobiernos. El adelanto en materia de derechos humanos se mide, entre otras formas, por el grado en que la defensa y promoción de éstos se encuentra en manos de organizaciones ciudadanas y no del gobierno.

En el caso del medio ambiente o cambio climático nos encontramos frente a problemas muy complejos que requieren, de una parte, la acción conjunta de varios gobiernos y, por la otra, la plena participación de las sociedades. Poco se lograría si éstas no son quienes se involucran en la aplicación de las normas internacionales que se acuerden, sea para la protección del medio ambiente o para la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero.

A finales de 2015, la negociación de la Agenda para el Desarrollo Sustentable 2030 fue muy representativa de las nuevas tendencias que imperan en la política internacional. La sociedad civil y los empresarios se convirtieron en los verdaderos sujetos de la negociación, así como de la implementación de los compromisos que se adquirieron.

Lo anterior no significa que los gobiernos no sigan siendo los actores centrales de las relaciones internacionales, en particular cuando se tocan asuntos de defensa y seguridad internacional. La diplomacia tradicional estuvo a cargo, durante cerca de dos años, del acuerdo sobre el programa nuclear de Irán, uno de los hechos más significativos para detener un conflicto con graves repercusiones para la paz mundial. Otra cara de la moneda es la participación de empresas privadas en cuestiones de inteligencia y manejo de aviones no tripulados en Estados Unidos. Tales empresas participan en decisiones muy importantes sobre acciones en el terreno, lo que hubiese sido impensable hace algunos años.

Está abierta la discusión sobre si es positivo compartir facultades de los gobiernos con sectores cuya representatividad, formas internas de organización y eficiencia no están confirmadas. Es posible que la apertura hacia los actores no estatales, que hoy toma tanta fuerza en algunos países, resulte en movimientos contrarios que inviten a restablecer una autoridad aún más excluyente y represiva. Un ejemplo de ello lo tenemos en el triste destino de la Primavera Árabe en Egipto.

En todo caso, la reflexión anterior viene a cuento porque está presente la necesidad de renegociar, repensar y fijar nuevas rutas a las relaciones exteriores de México. Se trata de un proceso que ya está en marcha y en el que es imposible dejar de lado a los nuevos actores; la fuerza de las circunstancias internas y externas no lo permite.

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