La Ley de Extinción de Dominio, neutralizable y plagada de fallas

Combate a la corrupción en duda. Foto: Presidencia

<em>Así como se aprobó, la Ley Nacional de Extinción de Dominio tiene omisiones graves y es posible que los inculpados y sus abogados recurran al amparo, e incluso que muchos de los casos se le caigan a la Fiscalía General de la República. En ello coinciden abogados y activistas consultados por Proceso, y advierten que si no se subsanan esas fallas, el combate a la corrupción quedará sólo en un discurso de la agenda pública de la 4T.</em>

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- La Ley Nacional de Extinción de Dominio aprobada por la Cámara de Diputados la semana antepasada hace parecer que el combate a la corrupción y la extinción de dominio sólo es parte del discurso del presidente Andrés Manuel López Obrador, aseguran expertos consultados por Proceso.

Por un lado, advierten, no dejó una figura legal para sancionar a la primera; por el otro, la extinción de bienes puede “caérsele” a la fiscalía con el recurso de amparo.

El 14 de marzo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman los artículos 22 y 73 de la Constitución en materia de extinción de dominio. El objetivo fue facultar a las autoridades competentes para que el Estado pueda obtener la posesión legal de bienes de particulares, cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con investigaciones relativas a delitos.

Asimismo se instruyó al Congreso para expedir la legislación nacional única en la materia. A partir del inicio de la vigencia del decreto, el Congreso de la Unión cuenta con un plazo de 180 días para crear la ley nacional que regule el artículo 22 constitucional (transitorio segundo), el cual se cumple el próximo 11 de septiembre.

Derivado de ello, el pasado 1 de julio el Senado aprobó el dictamen de Ley Nacional de Extinción de Dominio y reformas a diversos ordenamientos, lo que podría ser la norma aplicable en el ámbito nacional.

Para la organización civil Tojil, la figura de extinción de dominio es un mecanismo jurídico de gran importancia y de mucha utilidad para combatir la criminalidad, reducir la impunidad, en particular los delitos de alto impacto, como la delincuencia organizada y la corrupción.

Sin embargo, pese a que desde 2008 se cuenta con esta figura en la Constitución, aún no funciona de manera óptima ni ha dado los resultados que se requieren para minar la capacidad financiera de las redes de macrocriminalidad y el crimen organizado.

<strong>Los contrasentidos</strong>

Estefanía Medina, una de las fundadoras de Tojil, quien ha participado en mesas de análisis sobre la Ley de Extinción de Dominio en el Instituto Nacional de Ciencias Penales, explica a este semanario:

“Aun cuando el artículo 22 constitucional y el artículo 8 del dictamen aprobado mencionan que la acción de extinción de dominio la ejercerá el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo de lo penal, en términos operativos esta autonomía es ficticia, pues únicamente puede ejercerse la acción de extinción de dominio sobre bienes que tienen una relación con actividades ilícitas previamente enlistadas en el artículo 22 constitucional.”

Es un contrasentido, comenta, que por una parte el texto constitucional refiera a la extinción de dominio como “de naturaleza civil y autónoma”, pero que por otro lado señale que la extinción de dominio será procedente en casos específicos, como bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y estén relacionados con investigaciones de hechos delictivos.

Además, dice, la vincula a un número reducido de delitos: corrupción, encubrimiento, los cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

En países como Colombia, donde los grupos de narcotraficantes alcanzaron niveles de violencia y poder mundial, la figura jurídica de extinción de dominio es mucho más amplia y desarrollada, insiste la entrevistada.

Considera que allí existe una verdadera autonomía de la materia penal y la extinción de dominio desde su diseño, pues el artículo 34 de la constitución colombiana establece que la acción de extinción de dominio será procedente “sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social”.

En el Código de Extinción de Dominio de Colombia, de 2014, por ejemplo, se considera grave deterioro de la moral social cualquier actividad ilícita, sin que exista la necesidad de acreditar el nexo de causalidad entre el delito y el bien –inmueble o riqueza que posee–, sino que sólo se acredita que fueron adquiridos de manera ilícita.

Junto con Adriana Greaves, Medina fundó Tojil, organización no gubernamental que diseña estrategias contra la inseguridad. Con las reformas de marzo de 2019, dicen ambas, en México no hay un cambio para dar autonomía a la extinción de dominio.

Además, el artículo 9 del dictamen de la Ley Nacional de Extinción de Dominio prevé como elemento de la acción la existencia de un hecho ilícito y el artículo 14 establece que procede, aunque no se haya determinado la responsabilidad penal, siempre y cuando “haya razonamientos sólidos y razonables” que permitan inferir la existencia de los bienes.

En este sentido, insiste Medina –quien en la administración anterior trabajó en la Procuraduría General de la República–, se duplican las funciones del Ministerio Público (MP), pues en una audiencia civil en materia de extinción de dominio, adicionalmente deberá acreditar que los bienes fueron adquiridos de manera ilícita y comprobar que hay un nexo con el delito penal.

Y añade: “La ley es clara cuando el fiscal inicia la extinción de dominio, pero no es clara en cómo se debe de aprobar o no para evitar duplicar (funciones). El MP va a ser quien tenga que probar la responsabilidad o se va a revertir completamente la carga del delito, lo cual es preocupante porque va a atentar contra los derechos de terceros; al final, la fiscalía corre el riesgo de perder los casos en amparos”.

Greaves sostiene: “Van a caer muchos amparos. Si me relacionaron con un delito y el MP no logró comprobar mi responsabilidad más allá de toda duda razonable y salgo exonerada, qué va a hacer: ¿me va a regresar los bienes que ya me extinguió, como el coche y la casa?

“La ley no es clara. Yo sí creo que como el caso nace de la materia penal, si la fiscalía no logra acreditar aquí la existencia del delito va a perder los amparos en la vía civil.”

<strong>“Sólo buenas intenciones”</strong>

Si no se es sancionado por la vía penal, aunque los bienes los extingan por la vía civil, en amparo se van a caer, porque el inicio está ligado.

Ello así, porque la extinción de dominio se ejercerá aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal en los casos de los delitos previstos en el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución.

“Aunque no te sancione en materia penal –explica Greaves– si hay fundamentos sólidos y razonables que establezcan la existencia de bienes cuyo origen se enmarque en las circunstancias previstas en la presente ley; es decir, no está claro cómo le van a hacer si la persona es exonerada en la vía penal y exige que se le restituya su bien. Es algo que el Estado va a tener que hacer, aunque haya dispuesto de él de manera incorrecta.”

Menciona otro ejemplo que considera polémico: Si una persona que renta una casa o departamento resulta imputada, la dueña del inmueble no está obligada a demostrar si sus bienes están vinculados a un presunto hecho delictivo.

Encima, indica, se aplican reglas procesales propias del obsoleto sistema tradicional que México abandonó desde 2008.

El tercer párrafo del artículo 126 del dictamen aprobado, en relación con las pruebas, dispone que los datos de prueba provenientes de la carpeta de investigación o medios de prueba que vengan del viejo sistema penal acusatorio, serán prueba legal y previamente constituida, que no debe repetirse en juicio, salvo que las partes objeten y prueben lo contrario. Para su desahogo bastará su incorporación con una explicación en la audiencia.

Para las entrevistadas, este es quizás el más grave y peor artículo de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, ya que revive una figura del pasado, que es la “prueba preconstituida por parte del MP”, lo que quiere decir que todas las cosas que el MP incorpora en una investigación, se consideran automáticamente pruebas a pesar de que esto ha sido una de las principales causas de todos los problemas de ineficacia, ineptitud y corrupción que hoy siguen cargando los MP a nivel nacional.

En relación con otras problemáticas que se prevén en el listado del catálogo del artículo 22 constitucional, la nueva norma señala que la acción de extinción de dominio podrá ejercerse sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción y delitos cometidos por servidores públicos, entre otros tipos penales.

Destaca también que aun cuando en el caso federal se enlistan de manera directa cuáles son estos delitos de acuerdo al Código Penal Federal y las leyes federales o nacionales, en el caso de los “hechos de corrupción” y “delitos cometidos por servidores públicos” son categorías de delitos, no tipos penales. Por lo tanto, para ciertos estados no será claro respecto contra qué delitos procede la acción, pues no siempre coinciden los tipos penales clasificados, como corrupción, o cometidos por servidores públicos en los estados.

En conclusión, dicen las entrevistadas, pese a que se advierten importantes avances en materia de extinción de dominio, así como voluntad política para darles operatividad, en las redacciones comentadas urge subsanar esos detalles si se quiere reducir la impunidad y no quedarnos sólo en las “buenas intenciones”.

Por su parte, el doctor en derecho José Fernández de Cevallos, socio fundador y encargado del área penal en el despacho Fernández de Cevallos y Alba, quien también participó activamente en el análisis de esta ley, señala los errores que detecta.

Para él, el procedimiento de extinción de dominio bien aplicado es un instrumento eficaz para atacar la estructura financiera sobre todo del crimen organizado, así como para atacar los hechos de corrupción.

“¿Qué problemáticas serias veo en esta ley? Para hablar de los delitos de corrupción se fusionó el título X y el XI del Código Penal Federal; antes el X hablaba de los delitos cometidos por servidores públicos y el XI los cometidos en contra de la administración de justicia; ahora se fusionan en un título. La reforma de julio de 2016 tiene un artículo primero transitorio que señala que estos delitos entran en vigor cuando el Senado nombra al fiscal anticorrupción. El problema es que nunca lo hizo y, al final, el titular de la Fiscalía General de la República, Alejandro Gertz Manero, hizo la designación”, explica Fernández de Cevallos.

Y añade: “Por esta razón, hoy por hoy en México no podemos hablar de delitos de corrupción, porque no están vigentes. Muchas veces se habla de un derecho penal simbólico que pareciera ser de ciertas cuestiones que están de moda. Eso es lo que se busca combatir.

“Pensemos en el robo de hidrocarburos: se introduce en esta ley nacional como uno de los delitos por los cuales se puede iniciar una extinción de dominio, pero este delito es muy poco probable que lo cometa una sola persona en un hecho aislado; siempre tiene las mismas características del crimen organizado, cuando ya se contempla en el artículo 2 de la Ley General contra la Delincuencia Organizada.

“Veo que en aras de una política criminal de moda, de decir vamos a combatir el huachicoleo por lo grave que es, pretenden incluirlo dentro de una extinción de dominio cuando ya existe. Sería tanto como decir: la extinción de dominio también se incluye para la pornografía infantil, para el tráfico de órganos, para el tráfico de armas. Eso ya lo sabemos, señores, ya están dentro de los delitos de delincuencia organizada. Esos son los principales errores que veo.”

De acuerdo con declaraciones del presidente Andrés Manuel López Obrador, el Estado dispondrá de los bienes desde el momento de la detención de una persona acusada de un delito. Sobre este punto, Fernández de Cevallos comenta:

–No. El Estado asegura bienes porque, si no lo hace, el delincuente va a ver la manera de moverlos, de cambiarlos o esconderlos. El MP lo que hace es dictar el aseguramiento de un bien. Aquí entran dos caminos: el aseguramiento del bien puede causar abandono si en 90 días la persona a la que le aseguraron no acredita que es un legítimo propietario, tercero de buena fe; si tampoco demuestra que el o los productos asegurados no son producto de un ilícito, en ese plazo se los queda el Estado.

<strong>Tema de la agenda pública</strong>

Si se trata de uno de los 11 delitos que se incluyen para hablar de extinción de dominio, el MP a la par del proceso penal que siga por esos delitos y de una manera completamente ajena puede solicitar a un juez especializado que se extinga el dominio de esos bienes en favor del Estado. Una vez que se extingue el dominio de esos bienes, el Estado puede utilizar y aprovecharse de esos bienes siempre y cuando el bien objeto de la extinción de dominio no sea parte fundamental del delito que se está judicializando.

“En caso contrario, si el delito que se está judicializando tiene como parte esencial dentro del proceso ese bien, no van a poder disponer de dicho bien hasta que haya una sentencia en el proceso penal, porque sería dejar sin pruebas ese proceso. Es complejo –dice el entrevistado– pero son las dos acciones que se tendrían.”

Ha habido polémica en cuanto a que los costos de la administración de los bienes sujetos a una extinción de dominio son gigantescos, insiste, por eso algunos pedían rematar los bienes y administrar el dinero para, si alguien lo reclamaba, regresárselo, pero no quedó así.

“La principal deficiencia es de índole sustantiva porque –reitera–, por un lado, implica que se trate de un delito de corrupción; por el otro, de delitos que ya están contemplados en delincuencia organizada.”

–¿Qué consecuencias tienen estas dos deficiencias?

–Que si quisieran perseguir un delito de corrupción, no existe ese tipo de ilícito en México. Entonces, tendrá que seguir utilizando un catálogo de delitos anteriores, como cohecho, coalición de servidores públicos; todo lo que señalaba ese título X del Código Penal Federal, porque los delitos de corrupción no existen.

–¿Por qué lo dejaron así?

–No sé. Tenemos un sistema nacional anticorrupción desde 2015. Se reformó la Constitución para crearlo y al día de hoy parece que ha caído en el abandono. Nadie habla de eso ni del comité de participación ciudadana. Lo cierto es que la corrupción es un gravísimo mal que tenemos en México, pero parece ser que ahorita nada más está en un discurso de la agenda pública, pero las acciones concretas no se realizan para combatir adecuadamente este fenómeno delictivo. Eso me parece alarmante.

<strong>Este reportaje se publicó el 4 de agosto de 2019 en la edición 2231 de la revista Proceso </strong>

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