Maniobras ilegales en el Fonacot

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En la segunda mitad del año pasado el Fonacot se enredó en una serie de manejos administrativos irregulares, tan graves que el propio abogado de la institución los hizo notar y pidió explicaciones. Por ejemplo, el Fondo integró una “bolsa” que la hace funcionar como aseguradora, sin que tenga facultades para ello. Además, el titular del organismo no cumple con los requisitos para serlo.

CIUDAD DE MÉXICO (Proceso).- Maquinaciones administrativas realizadas en el seno del Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot) permitieron la integración de una bolsa captadora de recursos y dividendos diseñada para fungir como aseguradora, sin que ese organismo tenga facultades para ello, lo que implicó falseo de información a la Bolsa Mexicana de Valores (BMV).

El caso fue documentado por la oficina del abogado general del Fonacot en una “atenta nota” –de la que Proceso tiene copia– fechada el pasado 4 de septiembre. Entre los aspectos que destaca el documento está la extralimitación del director del organismo en sus funciones, la violación a la normatividad del propio instituto, la realización de operaciones previas a la aprobación del Consejo Directivo, así como la autorización que por ley debía tener de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Además observa que durante el proceso el Fonacot emitió información falsa y contradictoria a la BMV y que lo hizo con total opacidad, negándose inclusive a proporcionar los datos que solicitó el Órgano Interno de Control, lo que es constitutivo de delito.

El documento se refiere a la serie de irregularidades como un asunto “de alta relevancia institucional” y en sus 11 páginas repasa lo ocurrido en el segundo semestre de 2019. 

Con el nombre de Fondo de Protección de Pagos (FPP), el director del Fonacot, Alberto Ortiz Bolaños, fue quien creó la bolsa con recursos obtenidos de las aportaciones de los trabajadores. Su propósito, manifiesto en el “evento relevante” que dio cuenta de su constitución, es cubrir la falta de pago de los trabajadores que adeudan en caso de desempleo, fallecimiento, invalidez o incapacidad permanente.

Documentos obtenidos por Proceso prueban que el FPP fue constituido el 1 de agosto de 2019 sin aval del Consejo Directivo, sin la opinión de la SHCP y sin someterse a las regulaciones del mercado de valores, de seguros y fianzas.

Las irregularidades se iniciaron el 26 de julio, cuando Ortiz Bolaños informó al Consejo Directivo sobre un ajuste a la baja en el factor de la cobertura para la protección de pagos; es decir, el nivel de incertidumbre que en materia de seguros deben considerar las aseguradoras, lo que haría disminuir las cuotas que pagan los trabajadores. 

Proceso pudo confirmar que al menos tres aseguradoras (Argos, El Potosí y Azteca) expusieron su disposición a disminuir las cuotas antes del último día de julio. Sin embargo, el 1 de agosto, cuando entrarían en vigor las nuevas coberturas, la dirección del Fonacot no había signado contratos con las aseguradoras y, en cambio, constituyó el mencionado FPP.

Los documentos públicos relativos al FPP no contienen palabras como “seguro”, “prima” o “póliza”, pero establecen la protección contra faltantes de pagos –lo que un trabajador adeuda– durante seis meses, con una acotación: “Si existen recursos suficientes”.

Expedientes de trabajadores acreditados demuestran que tras la constitución del FPP, y sin contrato vigente con alguna aseguradora, el Fonacot ya operaba como tal. Por ejemplo, el crédito con número 95500, signado el 26 de agosto de 2019, desglosaba un “Seguro Prima” por 457 pesos de un pagaré por 27 mil pesos. 

Ese y otros contratos consultados (los créditos 4034, 21576, 25470, 99021, los nombres de cuyos titulares se omiten), correspondientes a trabajadores de diferentes entidades federativas, demuestran que la operación estaba en marcha sin claridad legal para hacerlo.

Según el artículo 2 de la Ley del Fonacot, en los dos párrafos que establecen su finalidad no hay mención de funciones como las del FPP, pues sólo indica que el organismo “tendrá como objeto promover el ahorro de los trabajadores, otorgarles financiamiento y garantizar su acceso a créditos para la adquisición de bienes y pago de servicios.

“Asimismo, el Instituto deberá actuar bajo criterios que favorezcan el desarrollo social y las condiciones de vida de los trabajadores y de sus familias. Además, deberá ajustar su operación a las mejores prácticas de buen gobierno y mejora continua quedando sujeto, entre otras, a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.”

Es en este último párrafo donde se fundamenta la constitución del FPP, así como en los artículos 8 (fracciones III, IV, VII y IX), 9 (VII, VIII y último párrafo) y 28 (fracciones I y XI) de la mencionada ley. Una revisión muestra que se refieren a disposiciones relativas a otorgamiento de crédito, excepto en el caso del artículo 28, que con ambigüedad autoriza la realización de servicios conexos y análogos, previa autorización de la Secretaría de Hacienda.

En busca de una interpretación de la Ley del Fonacot, a fin de determinar hasta dónde llegan las facultades del director general y si el FPP podría violentar otras disposiciones, Proceso pidió una posición a la Secretaría de la Función Pública; al cierre de esta edición, el viernes 31, no hubo respuesta.

“Eventos relevantes”

En su propia documentación pública el Fonacot ha dejado constancia de haber omitido acciones previstas en las mismas disposiciones legales que invoca para crear el FPP; entre éstas la autorización de la SHCP.

En el “evento relevante” enviado a la BMV el pasado 15 de agosto informó que se encontraba “en proceso de constituir un Fondo de Protección del Desempleo” y añadió que estaba “en análisis” de la SHCP y “sólo se implementaría en caso de que se contara con el criterio favorable de la dependencia”.

Esa comunicación se refería únicamente a desempleo y no a los otros motivos de incumplimiento de pago, como invalidez, fallecimiento o incapacidad permanente total, que sí tenía como objeto del FPP. Sin embargo, el 3 de septiembre modificó el nombre al informar que la SHCP había dado a conocer “su opinión favorable” sobre la constitución del FPP.

Añadió: “Al respecto, la dependencia informó que las actividades del Fondo no constituyen operaciones activas de seguros; lo anterior con fundamento en el artículo 20 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas”.

Dicho “evento relevante” agregó: “A su vez, el Consejo Directivo de Fonacot, en su 21 sesión extraordinaria, aprobó los Lineamientos y las Reglas de Operación del mencionado Fondo”.

Un tercer “evento relevante” desmintió los dos comunicados anteriores, evidenciando que el Fonacot había iniciado operaciones del FPP un mes antes de la autorización de la SHCP, de la aprobación del consejo del propio instituto y que, inclusive, ya tenía presupuesto: “Respecto al Fondo de Protección de Pagos Infonacot informa que dicho Fondo fue constituido e inició operaciones con efectos al pasado 1 de agosto. Al 31 de agosto de este año, el saldo de las aportaciones de los trabajadores acreditados ascendió a 155.1 millones de pesos”.

La entrada en operación del FPP violó hasta sus propios lineamientos, toda vez que éstos establecen que el multicitado fondo podría entrar en operación hasta 15 días después de su aprobación por el Consejo Directivo del Fonacot, de manera que, en atención a eso, la fecha adecuada tendría que ser el 18 de septiembre, si se toman en cuenta los días naturales, o el 25 del mismo mes, contando días hábiles.

Aún más, a casi dos meses de implementado el FPP, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) fue consultada al respecto por la Dirección General Adjunta de Crédito y Finanzas del Fonacot mediante el oficio DGACF/110/2019.

Para abundar sobre el tema, Proceso buscó la opinión tanto de la SHCP como de la CNBV, cuyo vocero ofreció consultar a las áreas que pudieran tener relación con el asunto; no obstante, al cierre de esta edición no tuvo respuesta. En Hacienda, la comunicación de la vocería fue tajante, por mensaje de telefonía escrito y sin respuesta a las repreguntas realizadas el viernes 10:

“Lo de Fonacot no es seguro lo que está operando, por lo tanto no necesita autorización de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas”. (sic)

De origen irregular

Ortiz Bolaños es economista egresado del Centro de Investigación y Docencia Económicas, con maestría y doctorado por la Universidad de Boston; hasta antes de asumir la dirección del Fonacot, el 1 de diciembre de 2018, era gerente del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (Cemla).

Pero su designación en el Fonacot fue irregular: su declaración patrimonial muestra que no tiene experiencia en el servicio público y sólo se sabe que, además de su trabajo en el Cemla, fue maestro en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

Lo anterior cobra relevancia pues, según el artículo 27 de la Ley del Fonacot, para ocupar el cargo de director general se debe acreditar una experiencia mínima de cinco años en puestos de nivel decisorio dentro del sistema financiero mexicano.

Al respecto, se intentó tener una postura de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, dependencia a la que el Fonacot está sectorizado. No hubo respuesta.

Pero hay más conductas anómalas y en la “atenta nota” de la oficina del abogado general es posible observar algunas, específicamente relacionadas con la creación del FPP.

Como antecedente, el documento menciona una reunión con el director general adjunto de Crédito y Finanzas, Roberto Raymundo Barrera Rivera, quien presentó en PowerPoint la creación del Fondo, pero sin entregar la información oficial para “evitar su fuga y difusión”, porque sabía “que se estaba filtrando información a medios periodísticos”, argumento que esgrimió para negarse a responder a requerimientos del Órgano Interno de Control. 

Luego, el documento advierte que no hay fundamento legal para esa negativa y que quienes la hayan ordenado y ejecutado incurrieron en opacidad, por lo que pueden ser sancionados por responsabilidad administrativa. 

Incluso más. De acuerdo con el documento, en esa reunión el funcionario expuso que cualquier duda se dirigiera al director general, quien la respondería personalmente “en comentario”.

Barrera Rivera habría expuesto que las aseguradoras se negaron a firmar contratos con la nueva tasa (la ya mencionada reducción del factor de la cobertura), en tanto que la SHCP había emitido opinión favorable a la creación del FPP con dos condiciones: que el beneficiario del fondo no fuera un tercero, sólo el Fonacot, y que los recursos fueran usados “hasta donde alcanzaran, sin generar obligación de pago”.

Incluso la “atenta nota” refiere con claridad que se le negó la información a la oficina del abogado general, de ahí que su análisis del caso se fundara en información pública, y a continuación analiza el caso en perspectiva estrictamente jurídica.

El primer apunte del análisis señala, previa argumentación jurídica, que el Consejo Directivo aprobó Lineamientos y Reglas de Operación del FPP cuando “lo propio sería” que aprobara la creación del fondo “a fin de evitar cuestionamientos sobre la legalidad”; además, enfatiza que su fundamento y alcance eran desconocidos, pues a los miembros del consejo ni siquiera se les permitió consultar la evidencia documental de creación del mencionado fondo.

Esa evidencia documental, observa el documento, es obligatoria pues, conforme a la Ley de Transparencia, los servidores públicos deben documentar el ejercicio de sus atribuciones.

También hace notar faltas básicas de rigor jurídico-administrativo: el Acuerdo CDE 74-030919 (con el que se creó el FPP) no hace referencia al Acuerdo CD 10-270214, es decir aquel que remitía a las aseguradoras la cobertura de los créditos impagos. 

El segundo acuerdo mencionado lo aprobó el consejo y no puede un órgano distinto dejarlo insubsistente. Esto quiere decir, en síntesis, que actualmente hay dos normas vigentes sobre la misma materia.

Asimismo observa que no se sabe más que por dicho de Barrera Rivera que las reglas de operación fueron aprobadas por comités internos del Fonacot, pero no dieron vista a la oficina del abogado general que está facultado para emitir opinión técnica al respecto.

Luego, el documento abunda en las fechas y datos contradictorios de los “eventos relevantes” presentados a la BMV, y observa que la información que se consultó a la SHCP no fue a la dependencia como tal, sino a una unidad administrativa y con información al 1 de agosto, por lo que la dependencia no emitió opinión sobre la versión final del FPP, que no se tuvo sino hasta septiembre. 

Luego advierte a Ortiz Bolaños: “Como es de su conocimiento, la propia Ley del Mercado de Valores, en su artículo 368, establece la prohibición para las emisoras de difundir información que induzca a error sobre su situación financiera, administrativa, económica, operacional o jurídica, imponiéndose la sanción del artículo 383”.

El artículo citado prevé de cinco a 10 años de prisión.

Además, en la revisión de los lineamientos identifica carencias de técnica normativa, y entre los diferentes aspectos de forma en la redacción destaca que el numeral 4 “no da claridad con relación a qué tipo de contratos se pretende celebrar, que permita dimensionar los alcances del propio Fondo y elimine el manejo discrecional”.

Contrario a la opinión de la SHCP, dichos lineamientos plantean la creación de un fideicomiso que es una persona jurídica distinta al Fonacot, lo que supone otras implicaciones jurídicas y un manejo sin control de los recursos que capte el FPP.  

Este reportaje se publicó el 2 de febrero de 2020 en la edición 2257 de la revista Proceso

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